后危机时代中国外贸政策的战略性调整与体制机制创新

后危机时代中国外贸政策的战略性调整与体制机制创新摘要：后危机时代，世界步入大变革大调整的新周期，中国迫切需要从战略上谋划对外贸易的长远发展，加快转变对外贸易发展方式应有新思维、新战略。本刊2010年第1期刊载了《后危机时代中国外贸发展战略之抉择》，从历史维度分析了中国外贸发展战略转变的必要性与紧迫性，界定了中国外贸发展战略的内涵，概括了中国外贸发展战略的指导思想与原则，提出了中国外贸发展目标与任务。《后危机时代中国外贸政策的战略性调整与体制机制创新》一文为《后危机时代中国外贸发展战略之抉择》的后续篇，旨在回答后危机时代中国对外贸易政策战略性调整的方向和对外贸易体制机制创新的内容，为中国外贸发展战略调整做具体的归纳与指导。这两篇文章均为商务部2009年重大课题《后危机时代中国外贸发展战略研究》总报告的部分成果，刊发于此，以飨读者。后危机时代，中国面临加快转变外贸发展方式，进一步巩固贸易大国地位，加速推进迈向贸易强国进程的战略任务。为此，应在全面审视和评估目前外贸政策与管理体制的基础上，对贸易政策进行的战略性调整和外贸体制机制创新。一、对外贸易政策战略性调整的方向与基本内容1.深刻认识对外贸易政策的基本特征对外贸易政策具有五大基本特征，即宏观性、统一性、协调性、政治性、国际性。对外贸易政策的调整必须考虑这些基本特征及其综合性的影响，从战略性的高度对待贸易政策的制定与实施。贸易政策的宏观性是指，它是宏观经济政策的重要有机组成部分，它与宏观调控的四大目标即经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡都有直接或间接的联系。首先，进出口贸易产生的贸易差额直接影响国际收支平衡，从而外贸政策可以间接影响国际收支平衡这一宏观经济目标。其次，外贸作为经济增长的“发动机”，对GDP和就业增加具有重要作用。最后，进出口贸易作为连接国内外市场、国内外生产者与消费者的基本渠道，进出口政策也可在一定程度上起到调节国内物价，达到控制通胀的目的。因此，外贸政策在宏观经济决策中的地位应引起足够重视。贸易政策的统一性是指，它应当是在全国范围内统一实施，且是稳定的、透明的、可预见的。统一实施指贸易管理政策的统一性、关税政策的统一性和立法的统一性。贸易政策的统一实施不仅取决于中央政府的认识和行动，而且很大程度上取决于地方政府。稳定性、透明度和可预见主要体现在贸易政策的决策部门和立法部门。稳定性、透明度和可预见要求贸易政策调整不能过于频繁，更多运用立法手段管理贸易，每项贸易法规出台之前，要广泛地征求相关利益方（企业和协会）及相关部门的意见。贸易政策的协调性是指，它应当与财税政策、金融政策、产业政策、投资政策、区域政策等相互促进，相互支持，增强互补性，减少互竞性。首先，贸易政策与产业、投资、区域政策相互促进、相互支持，但它们之间不是从属关系，贸易政策不是其他政策的简单延伸。贸易政策要与上述政策保持协调一致性，形成各种政策的互补性，同时避免各种政策目标的冲突性或互竞性。其次，贸易政策与财税、金融等政策也相互关联，涉外财税、金融政策应更多从如何支持对外开放、发展对外贸易的角度考虑，相互促进、共同发展。最后，贸易政策与收入政策、消费政策、社会保障政策、环保政策的关系都有相互联系的方面，在制定相关政策措施时，均应考虑对外贸的潜在影响，综合各种政策效应，做出最后的宏观经济决策。贸易政策的政治性是指，贸易政策在制定和实施过程中远远超出了一国经济政策的范畴，具有政治属性，包括内政、外交、社会、安全、气候、环境等超经济属性。贸易政策既有经济属性，也具有政治属性。对外贸易是一国发挥其国际影响力，实现其政治目的的主要经济手段，因而贸易政策也是一国经济外交的主要政策工具。一是国际经济贸易合作的政治性。如优惠贸易政策安排、发展援助、区域经济合作（FTA）等都具有明显的对象性，在选择政策优惠对象（国家）时，其政治考虑将是决定贸易政策的重要参考依据。二是国际经济贸易谈判的政治性。如在国际贸易谈判、与贸易相关的其他国际谈判（如国际气候变化谈判）等场合，利益相似的国家往往组成各自的谈判阵营，统一谈判立场，实现有利于本利益集团的国际贸易体制安排、应对国际气候变化的体制安排等。贸易政策的国际性是指，在贸易政策的制定、实施及修改，不仅要依照本国法律，而且要遵守多边协议、区域协议和双边政府协议以及有关国际规则与惯例。贸易政策的国际性除了体现为应当遵守签署的双边和区域经济贸易协定（如FTA）外，贸易政策的国际性主要体现为WTO规则体系约束下通知义务、磋商机制和政策审议机制。一是通知义务。通知义务指WTO成员如果在WTO协调管理之内或者在三个减让表所作的承诺范围内，出现了任何的贸易政策变化、立法变化、司法判决解释方面的变化，要及时通知WTO相关委员会。二是国际磋商机制。如果WTO或其成员发现一成员贸易政策的变动有违反WTO相关规则的嫌疑，则可以与相应成员进行贸易政策磋商，通过磋商来要求另一成员放弃对贸易政策的不合理调整。若磋商无果，则可以提出贸易诉讼，并进入WTO争端解决机制程序。三是国际政策审议。政策审议的目的就是确保可预见性。WTO贸易政策审议委员会的主要任务就是监督每一个成员的贸易政策和贸易立法的走向。在贸易政策审议过程中，每个WTO成员都可对被审议国贸易政策提出异议，并要求整改。这对确定WTO成员贸易政策的合规性和可预见性十分重要。2.对外贸易政策的战略性调整当前，对贸易政策的地位存在认识上的偏差：一方面，认为贸易政策是单纯的产业政策的延伸，从而使外贸政策处于产业政策的附属地位；另一方面，也存在过度拔高外贸政策的宏观调控作用，忽视外贸政策的相对独立性，频繁动用外贸政策工具调控宏观经济，扭曲了外贸政策的本质属性。同时，贸易政策与后危机时代加快推进贸易强国的要求不相适应。为此，应根据贸易政策的特性，以及进一步推进改革开放、完善开放型经济发展水平的需要，对中国贸易政策进行调整与完善。一是强化贸易政策的相对独立性，增强贸易政策与其他政策的协调，提升贸易政策在宏观决策中的地位。在外贸对经济增长、产业发展和就业日益产生重大影响的背景下，必须将贸易政策放在宏观政策中的重要位置。但是同时要注意到，与货币政策、财政政策相比，贸易政策本身有其自身特点，其政策功能与定位也不尽相同，因此，在提升贸易政策在宏观政策中地位的同时，也要保持贸易政策的相对独立性。二是明确政策调控与市场调节的关系，增强政策调控的统一性、稳定性、透明度和可预见性。在政策制定和调整过程中，应充分尊重市场经济规律，政策调控只是起到补充、引导市场的作用，而不是凌驾于市场之上。外贸政策不能像宏观调控中的财政政策、货币政策那样相机抉择，也不能像宏观调控中为避免“理性预期”而采取“突然性”的调控政策。相反，外贸政策应保持相对统一性、稳定性、透明度和可预见性，以此为外贸企业营造稳定、可预期的政策环境。三是外贸政策调整应有利于外贸发展方式转变，为此必须加快调整出口贸易结构与进口贸易结构，以利于实现贸易强国目标。后危机时代，政策调控应着力提高外贸质量和效益，进一步优化贸易结构，实现又好又快、好字当先的发展模式。具体来说，外贸政策调控应该更加突出自主知识产权、自主品牌和自主营销渠道和高技术含量、高附加价值、高效益（三自三高）产品出口；更加注重货物贸易与服务贸易、出口与进口、沿海与内地、发达国家与发展中国家市场及不同贸易方式的协调发展；更加重视贸易与环境、气候的和谐发展；更加强调外贸发展对经济增长、国内就业和国民福利的贡献。四是遵循WTO倡导的自由化、便利化和公平竞争的基本原则。在当前全球经济体制下，外贸政策必须以WTO多边贸易体制的相关规则为依据，不断推进贸易自由化与便利化，维护公平竞争的对外贸易制度环境。3.涉外财税政策的调整当前，涉外财税缺乏支持外贸发展的中长期目标，前瞻性、战略性不足，背后深层原因是对外贸在整个公共财政体系中的地位认识不足，重大财税体制改革中缺乏对外贸因素的关注与考虑。具体来说，涉外财税政策存在以下问题：支持外贸发展的财政资金来源面临枯竭；出口退税政策变化频繁，稳定性与连续性不够；全国性财政支持贸易发展的导向性不明确等问题。根据与贸易有关的财税政策具体特点，及后危机时代外贸中长期发展的需要，涉外财税政策改革与调整的原则与伞向：一是明确与贸易有关的财税政策属于贸易政策范围。与贸易有关的财税政策既与贸易政策相关，又与财税政策相关，但其政策实质是通过财政和税收政策促进对外贸易的发展，因此，贸易政策属性是其主要方面，本质上属于贸易政策范围。为此，与贸易有关的财税政策调整应充分征求贸易主管部门意见，或由贸易主管部门牵头、协调进行相关政策调整与改革。二是与贸易有关的财税政策应维持相对稳定性与独立性。在与贸易有关的财政政策方面，最为紧迫的任务是要解决支持外贸发展的财政资金来源面临枯竭的问题。在出口退税政策方面，政策目标是以“零税率”维持税收公平，其承担的其他宏观调控任务就应当相对弱化，在服务于国家发展战略大方向的同时，要保持与贸易有关的财税政策的相对独立性，为进出口企业营造稳定而可预见的政策环境。三是制定明确的财政支持外贸的导向手册或指标体系。研究制定财政支持外贸发展的政策导向手册，包括财政支持外贸发展的具体方向，评估财政支持外贸发展的效果评价指标体系，这将十分有利于我国与贸易有关的财税政策的进一步发展和完善。四是与贸易有关的财税政策应坚持WTO的公共支持原则。国家支持外贸发展的政策应避免对出口的直接补贴，而应从搭建公共服务平台，对企业的生产、研发与营销等进行普遍的支持，而不是特定企业的支持。4.涉外金融政策的调整目前支持外贸发展的涉外金融政策和金融工具与我国进一步巩固贸易大国地位，加速推进贸易大国进程，仍然存在一些问题、差距与不适应的方面，包括贸易融资支持力度仍较小，贸易融资效率有待提升，贸易融资成本（费用）有待进一步降低，进口的金融服务发展明显不足等方面。未来涉外金融政策的调整原则与方向：一是增强金融对贸易发展目标的支撑作用。使金融成为中国从贸易大国迈向贸易强国，发挥国际影响力与话语权的有力支撑。这包括进一步推进人民币国际化，增强人民币作为国际结算货币、计价货币、储备货币的地位；进一步增强中国金融机构在国际金融市场的影响力；发展国内期货市场的同时，增强对国际期货市场的影响力，通过期货市场操作化解国际大宗商品价格波动风险，增强对重要能源资源和原材料的定价权。二是进一步发挥政策性金融服务的带动作用。将政策性融资与商业融资更紧密结合起来，通过政策性贸易融资，带动商业性贸易融资。通过政策性出口信用保险带动商业机构扩大出口信用保险业务。在政策性金融机构和商业金融机构共同作用下，丰富我国金融机构对进出口贸易的金融工具，满足进出口企业对金融服务日益增长的需求。三是进一步增强金融服务对贸易结构的导向作用。贸易融资要与转变外贸发展方式结合起来，加大对“三自三高（自主知识产权、自主品牌、自主营销渠道，高质量、高技术、高效益）”，资源节约、环境友好型产品，以及服务的出口融资支持力度。5.外汇管理与汇率政策的调整当前，外汇管理与汇率政策存在如下问题：人民币区域化和国际化程度低，人民币汇率形成机制市场化不足，资本项目仍未完全开放。从中长期来看，外汇管理与汇率政策应进一步调整，以适应贸易强国、经济强国发展的内在要求。一是加速推进人民币国际化。在东南亚及周边地区推行人民结算，扩大同其他国家的货币金融合作，推进人民币区域化和国际化。二是加快推进人民币汇率市场化。完善人民币汇率形成机制改革；加快外汇市场建设，扩大外汇交易主体，丰富外汇交易工具；加强电子化建设，推动我国外汇市场与国际外汇市场接轨，推进人民币汇率的市场化进程；随着国内外形势变化，尤其是劳动生产率和国际竞争力的提升，动态调整人民币汇率。三是逐步推进资本项目完全可自由兑换。在长期资本流动方面，可先放松直接投资的汇兑限制，然后逐步放松对证券投资和银行贷款的汇兑限制；在短期资本流动方面，对贸易融资可以较早地解除限制，对于短期资本交易应最后解除限制；针对不同的交易主体，可先放松对自然人和企业的资本交易汇兑限制，最后解除对银行、投资