战略与预算评估中心

1战略与预算评估中心（CSBA）简介战略与预算评估中心是独立的无党派政策研究机构，旨在倡导创新性思维、讨论国家安全战略和投资方案。战略与预算评估中心的分析工作重点是与美国国家安全目前与未来面临的威胁相关的关键问题，目标则是让决策者能够在战略、安全政策以及资源配置等事务中做出明智决定。前言2014年9月3日，国防部长查克•哈格尔发表了一次关于创新的主题演讲。此次演讲会作为他任上最重要的事件之一而载入历史。尽管这一次向罗德岛州纽波特市“东南新英格兰国防工业联盟会议”上发表的讲话未曾吸引大量媒体报道，但它却是具有战略影响的国防部重大路线变化的开端。国防部长哈格尔认为，正当美国不得不应付全球众多日益加剧的国家安全挑战之际，国防部又面临期限未定的财政紧缩期。他警告说，“曾经由先进国家独占的颠覆性技术和毁灭性武器”正在广泛扩散，包括流入尚未老练的军事组织和恐怖组织之手。与此同时，中俄两国又在“筹划并投资实施长期、全面的军事现代化计划”，包括部署能力来“应对美国的传统军事优势——尤其是我们通过大批增加飞机、舰船、军队和补给来向全球任何地区投送力量的能力”。2为了应对这种具有多面性的艰巨挑战，国防部长哈格尔强调了创新的必要性，并宣布他已指派国防部常务副部长罗伯特•沃克草拟一份全新的“改变游戏规则的抵消战略”，类似于20世纪50年代杜怀特•艾森豪威尔总统的“新面貌”战略以及20世纪70年代国防部长哈罗德•布朗的“抵消战略”。2014年8月5日，国防部常务副部长沃克在国防大学解释说，那些时期的美国军事策划者们“寻求胜过对手的技术优势，以此作为‘抵消’华约国家在常规部队方面拥有巨大数量优势的一种手段”。这种技术优势在20世纪50年代体现为强大的核武器以及相关的投送系统；20世纪70年代则是“先进数字化微电子产品和信息技术爆炸”在“新一代智能武器、传感器、目标定位与控制网络”中的应用。国防部常务副部长沃克强调说，“第三个抵消战略需要开动创新型思维、制定全新作战概念，开发全新的组织方式并制定长期战略”。他号召国防大学的学生们以创造性的方式来思考美军在“全新的颠覆性技术不断产生与发展的未来”如何才能最好地保持自己的竞争优势，尤其是在数量上规模更小的美军如何才能最好地“保持压倒任何潜在对手的优势”。本报告的目标就是为第三个抵消战略提供一种构想，以利用美国长期的能力优势来恢复并保持全球力量投送能力。那些优势包括无人作战、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程、3集成与作战。本报告并不打算提出一份深思熟虑的全面战略，而只是为国防部以及广大国防界的讨论抛砖引玉。概述经历了在阿富汗和伊拉克十余年代价巨大的持久军事行动后，美国人民已经厌倦战争，也希望在国家奋力摆脱债务之际合理地减少国防支出。在面临期限不定的财政紧缩期之际，美军却面临着大量的全球安全挑战。与此同时，颠覆性技术的成熟与扩散又削弱了美国的传统军事优势——这类技术中最显著的就是反介入/区域拒止（A2/AD）能力。自二战结束以来，美国也面临过类似的时期，需要在国防支出紧缩的情况下应对严峻的国际安全挑战。20世纪50年代初杜怀特•戴•艾森豪威尔总统的“新面貌”战略以及20世纪70年代中期国防部长哈罗德•布朗的“抵消战略”就是这方面突出的两个例子。这两个战略都采用了同样的机制，以能够负担成本的方式“抵消”苏联的常规部队数量优势，即利用美国的技术优势。20世纪50年代，美国的技术优势体现为数量和种类日益增多的核武器、远程投送系统以及主动和被动防御系统。20多年后，技术优势则体现为信息技术在大批战术系统中的应用以及隐形系统的问世。尽管美国当前不大可能拥有与二战后核武器相当的颠覆性技术优势，但是从“新面貌”战略中却可以总结出五条适用于当前4环境的重要经验。第一条也是最重要的一条经验是，我们需要针对我国所面临的各种预期威胁来采取一种“平衡”战略。表面上看，这条经验与往往被戏称为“大规模报复”的“新面貌”战略相左，但我们不应忘记，国家安全委员会第162/2号文件还呼吁“恰当且充足地部署美国及其盟国的战备部队，以威慑进攻或是开始时压制进攻”。核武器为数量上处于下风的常规部队提供成本有效的“后盾”——但并非全面取代常规部队。第二条经验是，全球空战能力能够提供宝贵的战略机动自由、打乱对手的防御规划并减少驻军基地易遭攻击的弱点。第三，不对称惩罚的威胁——随时随地实施打击，而且采用灵活手段，而非在对手所选择的战区内实施实际报复——也可以成为有效的威慑手段。第四，审慎运用的隐秘行动是实现美国国家安全目标的一种可以负担的选项。最后一条经验是，盟国都很重要——不仅在分担压力方面，而且在打乱对手的行动规划以及让对手增加成本方面也是如此。从国防部长布朗的“抵消战略”中则可以总结出四条与今天相关的重要经验。首先，技术可以成倍提高军队的战斗效用，程度足以“抵消”规模更大但技术上处于劣势的军队的数量优势。第二，技术优势可以被用来掌握竞争的主动权，让竞争转入美军能够有效制胜的领域，而不必以“坦克对坦克”或“导弹对导弹”的方式展开竞争。第三，保持充足的“低端”能力也非常重要，这样才能针对不同的威胁环境，在全球各地保持一支前沿部署的具备战斗可靠性的部队。从这段时期总结出的最后一条经验是，5战略连续性和机构支持的重要性。虽然国防部在20世纪70年代末推出了多项技术开发计划，但如果没有国防部内部、以及后来白宫政府和国会持久的机构支持，这些计划就不可能展开。在将近四分之一个世纪里，第二个抵消战略带来的精确打击革命几乎由美国独领风骚，但如今这种独步天下的风光已经开始消逝。潜在的对手正在部署它们自己的侦察和打击网络，挑战冷战后美国的力量投送方式。具体而言，美军如今面临以下四个核心作战问题：1.美军驻世界各国的区域性抵近基地（例如港口、机场和地面设施）越来越容易遭受攻击；2.海面大型战舰和航母在对手海岸线的远距离之外，越来越容易被发现、跟踪和打击；3.非隐形战机越来越容易被现代一体化防空系统（IADS）击落；4.太空不再是免遭攻击的庇护所。这些日益严重的作战挑战会带来棘手的战略影响：加剧危机的不稳定性；削弱美国威慑的可信度以及盟国对美军践行安全承诺能力的信心；增加美国成本，从而破坏美国与潜在对手长期竞争的能力。最近国防部长哈格尔表示，“如果我们现在不认真对6待这些挑战，那么在未来战场中，我军就可能会面对采用了颠覆性先进技术的装备，这将会压制我们的技术优势，制约我们的机动自由，并将美国人民的生命置于危险之中”。通过主动防御或是以“导弹对导弹”和“战斗机对战斗机”的方式来对称地应对这些新出现的威胁，从长远来看既不现实，也负担不起。哪怕只是扩大现有联合力量投送能力的规模，美国也负担不起。事实上，由于人员成本费用飙升，尤其是在医疗护理和退役方面，人员规模在今后数十年间很可能会缩小。然而，第三个抵消战略通过利用美国在无人系统和自动化、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程与集成方面的“核心能力”，以不同的方式来投送力量，从而能够在总体上反制对手在反介入/区域拒止能力方面的投资，尤其是对导弹存量的扩充。这种抵消战略更少依赖威胁直接使用武力来恢复原状，如果采用这样的战略，美国常规威慑的可信度也会改善。美国应该更加重视首先降低对手认为自己达到战争目的的可能性（即拒止式威慑），同时以不对称报复性攻击相威胁，从而增加对手这么做的预计成本（也就惩罚式威慑）。前一种威慑需要美国实现高度的态势感知，也需要美国有能力在开始阶段迅速动用武力来挫败对手的行动，而不用管威胁的情况如何或基地是否可用。后一种7威慑办法则需要有能力和意愿来找到并摧毁处于任何位置、受到任何防御的高价值目标。在全新抵消战略中，我们可以利用上述的美国能力优势（即无人系统与自动化、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程与集成）来构建全球监视与打击（GSS）网络，该网络具备如下特点：•平衡性：由适应各种威胁环境（包括“反介入/区域拒止”的艰巨挑战）的低端和高端平台组合构成。•适应性：可在地理上分散部署，最低程度依赖抵近基地，最少程度触及对手防空措施，最大程度承受天基系统的瘫痪。•响应性：可在数小时或者数分钟内实施监视和打击。•可拓展性：可同时在全球多个地方扩大规模并影响事件。虽然美军许多部门在未来全球监视与打击网络中都要发挥重要的作用，但这样的网络会格外依赖于空中和海上部队，尤其是无人平台。为实现全球监视与打击网络概念，值得进一步考虑的实施行动包括以下内容：•为对冲天基系统丧失所带来的损失，加快研发用于精确导航和授时的全球定位系统的替代系统，装备具有长持久力和/或空中8加油能力的“高低混合”的情报监视与侦察无人机，开发替代太空的“空中层”以用于远距离通信。•开发和展示反太空能力，阻止未来对手攻击美国卫星；•为拓展水下舰队的地理覆盖范围，加快发展无人水下航行器的关键使能技术，包括高密度能量储存（动力和持久力）技术、水下导航和通信技术以及自主性技术等。•为提高水下武器装备的能力和灵活性，全力资助“弗吉尼亚载荷模块计划”，加快开发沉底式载荷模块（基于国防高级研究计划局的“深海沉浮载荷”计划），开始研发拖拽式载荷模块，改进“战斧”对地攻击导弹和“标准”系列导弹，以应用于更为广泛的目标集，以及开始研发潜射常规弹道导弹/助推滑翔导弹；•通过固定和可部署的水下传感器网络来扩展地理覆盖范围；•研发并部署可通过地面、空中和海面部署的现代化水雷以及远程反潜武器；•为扭转主动防御与导弹攻击的成本换算比，加快研发和部署电磁轨道炮和基于定向能的系统（初期先关注航母战斗群和外围基地防御）；•开发并部署全新的反传感器武器，包括定向能系统（例如高功率微波载荷和高能激光器）和防区内干扰机/诱饵；9•加快部署自动化空中加油机；•加快研发和扩大采购远程打击轰炸机（LRS-B）；•研发和部署中-高度威胁环境下类似RQ-4“全球鹰”无人机的用于渗透的高空长航时情报监视与侦察无人机；•研发和部署用于渗透的可空中加油的陆基和舰载无人空中作战系统（UCAS）平台（“MQ-X”无人机和海军型无人空中作战系统），以便在全球各地的所有威胁环境中（尤其是中-高度威胁环境中）开展监视和打击行动（即移动可重新定位目标的杀手）；•开发本地的陆基远征“反介入/区域拒止”网络，包括中短程一体化防空系统、海岸防御巡航导弹、防御性地雷、无人水下航行器和地对地导弹。这些举措能够以可负担的方式来恢复美国的力量投送能力与实力，通过可信的拒止式和惩罚式威慑来增强常规威慑效果，并在长期竞争中让潜在对手增加成本，从而形成一个有效的抵消战略。为了提供资金来开发并部署本报告提到的其它高回报能力，我们需要再次关注当前正在开展的一些活动，控制人员和基础设施费用，并放弃可能会随着时间的推移而削弱的原有能力。全面部署20世纪70年代中期设想的“攻击粉碎者”能力所花的时间远不止十年，而全球监视与打击网络最快也要到21世纪1020年代中期才会实现初始作战能力，而且前提是当前立即开始重点研发，并且国防部、白宫和国会至少在今后十年间坚持这一路线。鉴于国防资源有限并可能进一步减少，美国既无力继续以“一如既往”的方式来投送力量，也不能指望当前路线在作战和战略方面的众多问题完全显露出来后还有资源和时间来一一纠正。导言经历了在阿富汗和伊拉克十余年代价巨大的持久军事行动后，美国人民已经厌倦战争，也希望在国家奋力摆脱债务之际合理地减少国防支出。在面临期限不定的财政紧缩期之际，美军却面临着大量的全球安全挑战。在欧洲，俄罗斯东山再起，在它的紧邻国家中愈益自行其是。在中东，叙利亚内战硝烟不息，伊拉克风雨飘摇，伊拉克和黎凡特伊斯兰国（ISIL）已经崛起并掌握了权力，伊朗则在其建设核武器能力的过程中继续扩大其弹道导弹存量。在中亚，阿富汗的安全局势依然如虎尾春冰，而且很可能会随着美军明年的撤出而进一步恶化。在东亚，风云难测而又拥有核武的朝鲜一如既往地寻衅好斗，而中国则怀抱称霸的野心，在南海地区变得越来越挑衅。四处滋蔓的激进伊斯兰教威胁已经从中东和中亚扩散到了非洲。与此同时，颠覆性技术（最突出的是介入/区域拒止（A2/AD）能力）的