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政府策略性储油制度规划之考虑廖惠珠、曾惠珠与李进明*摘要本文首先整理既有文献，指出目前国际政府储油之利弊得失。其次介绍台湾弹性储油机制的特色与利弊。昀后再针对中国昀近储油状况，提出一些建议，以避免中国储油重蹈先进诸国政府储油的痛苦经验。例如不注意油品流通性将破坏质量而变成废油难以处理。另外储油基金管理不当也将问题丛生。关键词:安全存油(SecurityOilStockpile)，策略性储油(StrategicPetroleumReserve)。一、导论有鉴于一、二次石油危机对全球经济体的重大打击，OECD之国际能源总署(InternationalEnergyAgency，以下简称IEA)要求其会员国必须储存90天之石油净进口量(IEA,2001)以确保各会员国得以稳定供应其油源。由于这90天储存量乃额外多出之安全存油，属储存概念，故一般国家都称之为安全存油(SecurityOilStockpile)。至于美国政府则将安全存油区分为民间的60天与政府30天的日消费量。其中政府的30天完全操控于政府，政府依据市场之供需紧张状况而策略性的释出或补入，故称为策略性储油(StrategicPetroleumReserve)。安全存油相关议题特别多，除了该不该储油？该储多少天？该由民间或政府储存？等基本问题外，该储存哪些油？若原油外，还要储存成品油，则原油与成品油各应储备多少比例？成品油种类繁多，那又该储备哪一种成品油？成品油之间的比例又应如何决定？凡此种种安全存油的细节问题皆未见诸大陆相关媒体，但无容讳言的是，这些细节在在攸关未来大陆安全存油制度施行成效。例如质量问题，成品油无论是昀优质的航空燃油，或是质量规范较松的燃料油都有质量变坏的问题。成品油的保存期限由数月至数年。当初德国存了不少成品油，但一直没有释出机会而导致质量变坏，无法使用而浪费不少资金。即使只储存昀不要求质量的原油，若储槽内的原油长期不动，也将产生沉淀现象，重酸部份淤积于槽底造成油槽腐蚀，增加不少储存成本。日本政府为了解决原油储存问题，有的在原油储槽设有加热措施，有的则有搅拌设备，所耗不赀。又例如美国原只储存原油，但却碰到其东北地区天寒地冻紧急短缺热燃油，政府所握有之原油无法马上炼制成热燃油，而缓不济急，无法及时解决当地的困境，民怨冲天。此事件使得美国政府自2000年10月起，亦将热燃油纳入政府储油的一部份，随时储备200万桶左右的热燃油。有关中国安全存油储备之研究，或许才刚开始进行，因此多数文献偏向总体面的探讨(李文龙等人，2004b；张华林等人，2006；刘卫国等人，2007)，或储备方式与储备地点(李文龙等人，2004a；丁国生与谢萍，2007)。这些文献虽然各有其贡献，但都未提及安全存油储备施行时所产生实务上之困境。相信本文所提供之信息与建议应多少有点帮助。本文在上述背景下，拟探讨政府储油议题。第二节介绍国际安全存油状况，并说明政府储油之利弊得失。第三节介绍台湾所采用弹性储油机制之特色与利弊得失。第四节针对中国昀近之储油状况，提出一些建议，以避免中国储油重蹈先进诸国的痛苦经验。第五节为结论。二、国际安全存油与政府储油之利弊得失二次石油危机后，IEA成员国陆续建立国家安全存油，但也因成效有限而于1990年代后期产生不少争议与检讨声浪(台湾综合经济研究院，2001)。近年国际油价再度飙涨，各国担心油源短缺；美国卡催娜飓风后，多国安全存油及时释出而稳定国际油价，平息一场可能由油价带动国际通货膨胀的风波。这些背景使得国际安全储油议题再次凸显。以下先介绍国际安全存油概况，其次分述政府储油之利弊。(一)国际安全存油概况国际安全存油的储备，目前仍以已开发国家之IEA成员国为主，而开发中国家多数因储存成本过高而有雷声大雨点小的现象。目前开发中国家除中国较积极且已开始储存外，多数国家仍是抱着观望的态度，规划进度缓慢。有的国家干脆就宣告放弃不再进行安全存油的政策，例如马来西亚就以储存成本太高的理由，否决其安全存油之政策。在先进国家方面，IEA曾于2001年出版了其会员国之安全存油的储备状况。该报告将各会员国之储备方式区分为四类(IEA，2001；许振邦，2002)：1.只由石油业者储备：如澳洲、比利时与意大利等国。2.政府与石油业者共同储备：美国与日本。3.石油业者与储油协会：法国与西班牙等国。4.政府、石油业者与储油协会：德国与爱尔兰。在这四类别中，多数国家倚赖民间石油业者自行储备安全存油，其中政府参与安全存油储备工作的国家仅有美国、日本、德国与爱尔兰。至于储备工作之执行除美国外，都委由民间机构来执行，政府只负责出资与监督。例如日本委由石油公团、德国由EBV，而爱尔兰则由NORA执行。日本石油公团与德国EBV都曾面临财务困难，日本石油公团甚至因财务困窘而改组。美国政府也曾因执行绩效欠佳而备受批判。值得一提的是，韩国亦设有政府储油制度。储油任务由韩国石油公团(KNOC)执行。其资金来源为韩国政府对石油业者课取附加费而成立之「石油事业基金」(PetroleumBusinessFund)。KNOC的运作较似日本的政府储油制度，比较不一样的是韩国加入IEA的时间点较晚，储备储油的期间也因由较晚，甚至有不少储备量都是在国际原油低点时购入，因此KNOC财务压力小得多，也较容易经营。(二)政府储油的优点虽然政府储油问题很多，但美国与日本等国仍维持政府储油制度，究其理由，除了可提升石油供应之稳定性外，尚有诸多好处如下：1.政府具主导权，可更明快的依政府意愿决定石油之买入或释出，减少与民间之沟通协调时间。2.较具公信力，人们对于政府所握有之资源显然比起民间所保有之资源更具信任感与安全感。3.增加市场竞争力。90天之储槽容量对新进石油业者是个很大的进入门坎，若政府可分担部份储存成本，将有益于油品事业竞争环境的建立。4.国际威信之建立。国际油价过高时，政府不需再与民间业者沟通协调，而可直接释出政府自己所储备的储油，故可尽快配合国际状况，及时释出稳定国际油价，而展现出该国的实力与威信。(三)政府储油的缺点政府储油成本较高的理由包括有：1.油品流通性低民间的储油因可随时买卖，油品经常流通，故可确保质量；而政府储油除了释出时会有流通外，平时皆不动如山，故质量易变坏，成本居高不下。2.无法掌握某些专业技术石油储存颇具专性，非专业人员往往因技术掌握的不足而无法正确执行任务从而产生许多额外成本，典型之实例为美国政府储油释出时，部份原油乏人问津乃因无适当之设备可炼制某些原油。原油种类繁多，例如无脱硫设备之炼油厂就无法炼制含硫量多的原油。3.无释出通路，故增加释出时的困难性。政府储油不涉及平日之买卖行为，故无相关之运输管线或运具，也无营销通路。一旦需紧急释出，仍需借助于民间油品业者，故会增加沟通、委托与协调等诸多成本。4.凡事需依照法令办事政府储油需有所依据，凡事都有依循之作业要点，往往会因此错失政策施行良机。例如在国际油价低点时，碍于法规而无法采购。5.公职人员赏罚不明，欠缺低价购油之诱因。政府人事制度过于僵硬，无法提供有功人员足够之诱因。公职人员替政府千方百计所省下之盈余需完全缴库，久而久之，即使是品德昀优秀的人才，仍将疏懒，但求无过，无法兢兢业业的替政府省下各式成本。三、台湾弹性储油机制与其利弊得失台湾在二次石油危机后，即由国营的中油公司储存各种油品。后因油品市场自由化，在台塑石化加入市场后，2000年起，即由新颁定之石油管理法明定民间需储存60天，而政府需储存30天日消费量。(一)台湾弹性储油机制的概况相较于先进诸国的储油制度，台湾弹性储油制度特别不同(廖惠珠，2002)。此制度结合民间与政府储油优点，采取记帐可流通方式，尽可能降低政府储油的缺失。政府只管民间业者有无储存足够的政府储油，而不在乎政府储油是否与民间业者的油品混杂在一起。台湾政府利用总量管制方式，只查核业者是否存足应有的数量，只要代储业者所储存的总量足够，且包括有政府所委托代储的油品，就可满足政府合约的要求，政府除支付初期代购费用外，每年定期拨付代储租金给业者。(二)弹性储油机制的优点弹性储油制度可避免重蹈先进多国失败之覆辙(AsiaPacificEnergyResearchCenter，2000；DepartmentofEnergy，2001)。类似公办民营方式，此方式利用合约规范，委托民间业者采购石油、代为储存，或是昀后之释出行为，这样的机制有许多好处：1.可大幅降低油品变质或储存无法炼制原油的成本。政府储油与业者石油相互混杂，故所存石油随时流动，确保质量；业者也不会代储无法炼制的原油。2.可充分利用民间经营效率缩短储存时程并节省成本。3.可充分利用当时中油公司储油槽过剩之设备，省下不少费用。(三)弹性储油机制的缺失台湾弹性储油机制虽然有上述诸多优点，但也曾面对一些问题。1.政府法令条文的约束政府行事诸多限制，无法似民间可随时于油价低点时进场采购，故增加许多采购成本。2.民间业者无法随时配合由于台湾政府储油无论是购、储、释之劳务行为，在在都必须仰赖民间业者的配合，偏偏民间业者不见得愿意随时配合。例如多次招标的不顺利往往肇因于业者不愿意做亏本生意。四、中国储油现况与建议中国近年已跃居全世界第二大石油消费国，仅次于美国，预估在未来石油需求成长趋势下，有限之供给量将造成中国石油供给短缺越明显的趋势(孙燕等人，2006)。这样的消费状况引发全球的注意，虽然中国非IEA的成员国，但国际仍希望中国也应负起国际安全存油的义务。以下先概述中国储油之现状，其次提出一些建议。(一)中国储油概况目前中国已启动四级石油储备体系化建设，此四级系统包括国家战略石油储备、地方石油储备、企业商业储备与中小型公司石油储备，至于石油储备管理法规则正在制定中。发改委在《能源发展“十一五”规划》中提到，未来5年内，将加快政府石油储备建设，建立企业义务储备，鼓励发展商业石油储备，以逐步改善安全存油的储备体系并建立完善能源安全预警制度和应急机制。报载，中国从2003年开始在镇海、舟山、黄岛、大连四个沿海地区建设战略基地。第一期的4个基地中，镇海将具400万吨储备能力；舟山400万吨；大连300万吨；黄岛300万吨。储备能力总计1400万吨。以2006年进口1.3亿吨原油为计算基准，一期4个基地将形成39天的储备能力。一期四个储备基地将在2008年前陆续竣工。在这第一批储备基地竣工之际，中国政府也正加快选址第二批基地。依规划，第二批基地的总储备能力将达2800万吨，以达成国际能源总署所要求90天储备能力的长期目标。(二)对中国储油机制的建议综整上文诸多论述，本论文建议中国目前所规划的储油制度可多考虑1.除原油外亦需储存一些成品油，以便因应紧急短缺现象。2.成品油的储存应注意1)以民间业者为主力，以便确保产品之质量。2)考虑区域分布，以免紧急状况时交通不便而无法及时运送。3)应以民生必需用品为主，如日趋普及的家用天然气或汽油。3.政府储油应以原油为主，但仍需注意长期储存不使用之后遗症。4.可设置石油基金，以1)统收石油消费附加税，让小石油业者承担储存责任，但免除其盖储槽之义务。2)补贴大业者储存之经费3)补助其它石油行业应尽之社会安全与公平之工作，如加强探勘以确保石油的稳定供应。5.可适度参考台湾之弹性储油机制，以大幅降低储存成本。五、结论与建议政府建立制度的目的，乃在于追求全民昀大福利。很显然，唯有一个切合民众需求、充分掌握技术限制，思虑相当周全的制度，方可达到全民之昀大福祉。过去先进诸国订定政府储油制度时，虽然考虑诸多民众需求与各种储油的技术限制，但却仍疏忽油品质量与财务趋势等问题，而蒙受鉅额损失。本文提供一些安全存油所面对的问题及可因应对策，或许对目前中国正建立中之储备制度有些参考意义。参考文献丁国生与谢萍(2006)，利用地下盐穴实施战略石油储备，油气储运，25:12。台湾综合经济研究院(2001)，建立我国政府储油暨其管理制度，经济部能源委员会，12月。李文龙、刘亚东与谭家华(2004a)，基于模糊数学理论的我国战略石油储备方式决策，上海交通大学学报，38:11，