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立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第1頁資料摘要新加坡的文物建築保護政策1.背景1.1與許多其他已發展國家相比，新加坡在文物保護方面的發展相對較遲1。直至八十年代中期，新加坡才把保護歷史文物列為國家政策議程首要處理的事項。在此之前，新加坡政府並沒有重視保存歷史文物的工作。在六、七十年代，新加坡面對房屋嚴重短缺、人口急速膨脹和貧民區過度擠迫等問題，加上經濟極需急速發展，市區重建的重要性因而凌駕於文物保護之上，以提供更多房屋，並把新加坡建設為現代化和高效率的工商業中心。政府進行了多項大型工程清拆貧民區、發展市中心大片土地，以及興建公共房屋和新的基礎建設。不少新加坡的文物建築因而被拆卸，藉以騰出土地作進行市區重建之用。1.2到了八十年代中期，多項因素的出現，導致政府在文物保護政策上作出修改。新加坡於八十年代初期在濱海南(MarinaSouth)完成大規模的填海工程後，減輕了需拆卸優質古舊建築以用作進行新的商業發展項目的壓力。在1983年，到訪新加坡的旅客人數下降，此情況亦進一步促使新加坡政府檢討過往市區重建凌駕文物保護的政策。1.3在1983年，到訪新加坡的旅客人數按年計下跌3.5%，這是自1965年以來首次出現跌幅。旅客數目下跌，促使新加坡政府在1984年成立旅遊專責小組(TourismTaskForce)，負責探究潛在的問題和找出可行的補救措施。旅遊專責小組把1983年旅客數目下跌，歸咎於新加坡旅遊景點的褪色，認為新加坡在致力建設為一個現代化大都會的同時，卻失去了古舊建築、傳統活動和熱鬧街頭活動所散發的東方色彩和魅力2。旅遊專責小組繼而提出多項建議，其中包括保留唐人埠(Chinatown)和許多其他歷史地區，藉以吸引旅客重臨新加坡。1請參閱UrbanRedevelopmentAuthority(2006b)。2請參閱Teo&Huang(1995)。立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第2頁1.4基於上述背景，政府的政策在八十年代中期已從初期的純粹拆卸和興建，轉變為在城市規劃政策中加入文物保護這元素。在1986年，新加坡政府發表保護建築物計劃總綱(ConservationMasterPlan)，訂定有關保護新加坡歷史地區的準則和方法。在1987年，國家的保育當局⎯⎯市區重建局(UrbanRedevelopmentAuthority)⎯⎯率先在歷史區進行數項試驗性的文物修復及保育計劃，以顯示政府對文物保育的承擔，以及保育工作在技術和經濟層面的可行性。此外，新加坡政府亦推出經濟誘因，鼓勵私人參與文物保護工作。1.5在1989年，新加坡通過新的《規劃法令》(PlanningAct)，把保育確立為規劃工作之一。《規劃法令》特別就下述事項訂定條文：(a)劃定保護區(conservationarea)，在保護區內的發展受到特定的管制；及(b)國家保育當局(即市區重建局)有權就保護區內的任何建築物或土地發出指引。隨着規範保護區的立法框架制定後，市區重建局刊憲公告新加坡首10個保護區3。1.6由於新加坡在八十年代中期開首進行保育工作的努力，故此不少歷史建築得以逃過被拆卸的厄運，並在往後受到保護。近年市區重建局的着眼點已超越戰前建築物，進而保護在第二次世界大戰後建成的重要建築物和地區。市區重建局表示4，這些建築物和地區具有重大的社會和歷史價值，尤其可作為新加坡現代化和工業化時代的象徵。此外，它們印證了新加坡建築風格的蛻變，也是新加坡當地先驅建築師優良的作品範例。2.文物保護的體制安排2.1新聞、通訊及藝術部(MinistryofInformation,CommunicationsandtheArts)以及國家發展部(MinistryofNationalDevelopment)是負責新加坡文物保護工作的主要政府機關。新聞、通訊及藝術部透過古蹟保存局(PreservationofMonumentsBoard)執行有關工作，而國家發展部則透過市區重建局執行有關職能。3這10個保護區分別為牛車水(KretaAyer)、武吉巴疏(BukitPasoh)、直落亞逸(TelokAyer)、丹戎巴葛(TanjongPagar)、小印度(LittleIndia)、LampongGlam、駁船碼頭(BoatQuay)、翡翠山(EmeraldHill)、Cairnhill以及克拉碼頭(ClarkeQuay)。4請參閱UrbanRedevelopmentAuthority(2006b)。立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第3頁新聞、通訊及藝術部2.2新聞、通訊及藝術部的工作目標，包括為新加坡人建立強烈的社區精神、國民身份、認同感和包容精神。文物保護被視為達致此項目標的要素之一。就此，新聞、通訊及藝術部轄下設有一個法定機構，即古蹟保存局，以協助保護新加坡的國家古蹟。古蹟保存局2.3《保存古蹟法令》(PreservationofMonumentsAct)於1971年1月29日制定，古蹟保存局根據該法令於1971年成立。在1997年4月1日，原隸屬國家發展部的古蹟保存局歸由新聞、通訊及藝術部管轄，成為該部轄下的一個法定機構。古蹟保存局的組成，包括主席以及10至17名由新聞、通訊及藝術部部長委任的成員，他們的任期為兩年，並可以續任。《保存古蹟法令》第5條訂明，古蹟保存局的目標是：(a)保存具有歷史、傳統、考古、建築或藝術價值的古蹟；(b)保護和鞏固受保護古蹟的設施；(c)激發公眾對保護受保護古蹟的興趣和支持；及(d)採取恰當的措施，保留與保護古蹟有關的所有紀錄、文件和數據。2.4古蹟保存局亦獲賦權，就把某幢特定建築物或構築物刊憲將其列為國家古蹟的事宜，向新聞、通訊及藝術部部長作出建議。此外，古蹟保存局亦有權(a)檢查古蹟；(b)接受捐款、資助、動產及／或不動產的禮物；(c)透過資助或貸款支付涉及維修、收購和處置古蹟的費用；及(d)規管公眾進入有關古蹟，並就進入有關古蹟收費。立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第4頁國家發展部2.5國家發展部的職責是藉長遠規劃為新加坡進行環境建設，藉以改善新加坡的基礎設施和環境，使其成為一個繁盛和朝氣蓬勃的世界級都市，提供營商、居住和休閒環境。國家發展部部長的工作範疇涵蓋多個方面，包括土地用途規劃、市區重建和建築物保護、公共房屋、建造業、公園和綠化地帶。國家發展部透過轄下多個部門和法定機構執行其職能，而市區重建局是其中負責新加坡規劃和文物保護的法定機構。市區重建局2.6作為國家發展部的法定機構，市區重建局進行策略性規劃，確保土地的妥善運用。在環境建設方面，市區重建局負責擬備長遠策略性發展計劃和詳細地區發展計劃，然後作出統籌和領導，把這些計劃付諸實行。特別是透過推行賣地計劃，提供穩定的政府土地供應，以供房屋和工商業發展用途。2.7市區重建局除了是國家規劃機關之外，亦被指定為國家保育機關，獲《規劃法令》授權發出保育指引、就把某些地區刊憲並將其納入受保護行列的事宜向國家發展部部長提供意見，以及就修復工程發給規劃許可(planningpermission)。上述指定具有重要的象徵意義，不單明確界定市區重建局在文物保護方面的角色，亦正式把城市規劃和城市保育這兩個範疇交由同一機構負責。2.8在文物保護方面，市區重建局的工作涵蓋下列5個範疇，分別是：(a)規劃和研究⎯⎯鑑定和建議將具歷史、建築及文化價值的建築物納入受保護行列；(b)促進和統籌⎯⎯鼓勵私人機構參與文物保護計劃；(c)規管⎯⎯設立文物保護的法律架構，並提供有關文件和資料，藉以支援業主和專業人士進行文物保護工作；(d)諮詢⎯⎯在制定政策和指引前諮詢專業人士和受保護建築物的業主意見；及(e)推廣⎯⎯讓各界更深入了解文物保護工作，以及與專業人士和受保護建築物的業主分享進行修復工程的適當措施，以提升修復建築物的水準。立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第5頁3.法律架構3.1在新加坡，保護歷史文物的法定權力是由《保存古蹟法令》和《規劃法令》所授予。此外，《市區重建局法令》授權市區重建局執行《規劃法令》所載的保育條文。《保存古蹟法令》只限於保護獲承認為國家古蹟的個別建築物，而《規劃法令》則可用以保護位於保護區內的特定地區、單幢建築物或建築羣。《保存古蹟法令》3.2《保存古蹟法令》於1971年制定，其目的是設立古蹟保存局，並予以法定機構地位，以保存具有歷史、傳統、考古、建築或藝術價值的古蹟，令整個國家受惠。該法令亦載述規管下述事項的條文：(a)古蹟保存局的成員人數、宗旨和權力；(b)進入古蹟的權力；(c)新聞、通訊及藝術部部長發出保存令(preservationorders)的權力(詳情請參閱第4.9段)；(d)保存令的效力；(e)古蹟的保養；(f)強制收購古蹟；及(g)蓄意損害、損壞或以其他方式對任何古蹟作出滋擾的罰則。《規劃法令》3.3現行的《規劃法令》於1998年通過，旨在對新加坡的土地用途規劃作出規管。《規劃法令》的權力均授予主管當局(competentauthority)執行，而主管當局須受國家發展部部長所監察。一般的做法是委任市區重建局的總規劃師(ChiefPlanner)為《規劃法令》下所設的主管當局，負責履行規劃和保育的職責5。3.4《規劃法令》亦容許國家發展部部長把具有建築、歷史或藝術價值的地方劃定為保護區。保護區可以包括特定地區、單幢建築物或建築羣。保護區內任何發展項目均受嚴格規管，而主管當局(即市區重建局的總規劃師)可就保護區內任何建築物或土地的保護工作發出指引。5根據《規劃法令》第5條，國家發展部部長可在憲報刊登公告，委任他或她認為適合的人士擔任主管當局，負責施行《規劃法令》。立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第6頁《市區重建局法令》3.5《市區重建局法令》於1989年制定，旨在落實市區重建局與國家發展部轄下兩個前部門(即規劃署(PlanningDepartment)和研究及統計組(ResearchandStatisticalUnit))的合併事宜。該合併令市區重建局從規劃署接掌監管和管理土地規劃和發展管制的工作，以及就該等事宜向政府提供意見。在合併前，市區重建局是國家發展部轄下的一個法定機構，專責進行新加坡的市區重建項目。3.6《市區重建局法令》述明市區重建局的權力和職能，包括促進土地的平整、發展和重建等主要職能。上述法令第6條亦賦權市區重建局在新加坡履行下述兩項與文物保護有關的職能和職責：(a)就保存和保護具有歷史、傳統、考古、建築或藝術價值的任何古蹟及土地，向政府作出建議或提議；及(b)履行由本法令或根據本法令或任何其他成文法委予市區重建局的其他職能和職責。正是此項權力讓市區重建局的總規劃師出任《規劃法令》下所設的主管當局，具有實施《規則法令》所載的保育條文的權力。4.新加坡的文物保護制度4.1在新加坡，歷史遺產可分為下述兩個不同的類別：國家古蹟和保護區。國家古蹟4.2在新加坡，國家古蹟指極具藝術、歷史、社會及／或科技價值的地點、建築物、構築物或紀念物6。古蹟保存局將55幢歷史建築物刊憲列為國家古蹟，當中包括26幢宗教建築物、18幢公共／機構的建築物、6幢商業大廈、兩間酒店和3幢教育大樓。6請參閱《保存古蹟法令》第2條。立法會秘書處IN27/07-08資料研究及圖書館服務部第7頁4.3國家古蹟可分為4類，每類須受不同的保育限制7：(a)第一類包括其原來的建築和用途均須保留的國家古蹟。大部分公共和宗教建築物屬於這個類別；(b)第二類包括其原來的建築和用途均須保留的建築物，但在修復後其用途有所提升的國家古蹟8；(c)第三類包括其原來建築已被保留的建築物，但在修復後的用途則有所改變的國家古蹟9；及(d)第四類的國家古蹟容許對原來結構作出若干改動，但須保存建築物的整體歷史和建築特色10。揀選國家古蹟的準則4.4新加坡在揀選國家古蹟時會考慮4項因素，即藝術、歷史、社會和技術價值11。藝術價值4.5建築作品的藝術價值可由其設計、風格、建造形式和樓齡反映出來。建築物