未来十五年美国亚太安全战略评估

1未来十五年美国亚太安全战略评估北京大学国际关系学院牛军“历史、地理和人文使美国和这个地区联为一体。美国的阿拉斯加、加利福尼亚、俄勒冈和华盛顿与太平洋比邻，夏威夷被太平洋环绕。太平洋上的关岛、萨摩亚和北马里亚纳离亚洲国家的首都比离华盛顿的距离还要近。目前祖先在亚太地区的美国人已经超过了700万，仅此一点就可以证明美国和亚太国家的紧密联系。”1引言本文的主旨是评估未来十五年美国亚太安全战略，该评估以以下两个基本判断为出发点。第一个基本判断是，从美国扩张历史的角度看，当前美国正处在以反恐怖战争为主要内容的大规模军事扩张期。当前存在着一些推动美国军事扩张的特殊动力，它们包括：1，冷战后经济持续增长，使美国的综合国力大大超过其他国家；2，新军事技术革命突飞猛进，使美国拥有接近于是“绝对的”军事优势；3，“911”恐怖袭击以后，美国出现二战后罕见的民族主义高潮，公众积极支持政府在海外使用或部署军事力量，支持大规模的军事预算；4，本届政府对军事力量的重视和依赖。这些新的动力与美国扩张的传统因素结合在一起，决定了当前的扩张在空间上几乎是“无远弗界”的，在时间上将持续相当长一个时期。第二个基本判断是，受到美国全球战略的带动，美国在亚太地区也进入军事扩张期，而且很可能是全面和长时间的扩张。尽管反恐战争是其动力和重要内容，而且在反恐战争的影响下，美国的亚太安全战略正越来越多地包含消除非传统安全威胁的内容，但是地缘政治斗争的考虑仍让是其主要方面，美国在亚太的军事扩张明显地带有比在其他地区强烈得多的地缘政治斗争的特性。加强在亚太地区的军事存在、扩大军事基地、确保在更多国家的军事准入，因此成为当前美国在亚太军事扩张的突出特征。本文的主要内容是分析当前美国亚太安全战略的主要特征，并评估未来十五年影响美国亚太安全战略的基本因素、美国将面临的主要问题、发展趋势和可能出现的变化。大致分为如下三个部分。第一部分阐述美国亚太安全战略的内在动力、指导原则、基本性质及主要特征。第二部分根据冷战后美国亚太安全战略的历次调整，分析该战略的核心内容和发展趋势。第三部分分别分析未来十五年亚太地区可能发生的重大事态对美国亚太安1EasternAsian-PacificRegionalSecurityStrategy，Feb.,1995.2全战略的影响，包括中美关系及台湾问题、朝鲜半岛形势、美日同盟面临的问题、美国与东盟的关系等。由于“亚太地区”这个概念在被广泛使用时，经常被赋予不同的定义，这里首先说明，本文的亚太地区从地理角度是指亚洲太平洋东岸的边缘、半边缘地带，即亚洲大陆的东部与西太平洋濒陆的部分，其主要范围包括东北亚和东南亚，以及南亚部分地区。2美国的亚太安全战略概括地说，就是指导美国政府和军队在这个地区制订和执行安全政策的总体方略。一，未来十五年美国亚太安全战略的动力和指导原则。在设想亚太安全环境不发生重大变化的条件下，未来十五年美国亚太安全战略将呈现比较稳定的状态，即它的基本动力、性质、主要目标、基本特征和发展趋势等基本方面，均不会有基本的调整，美国设想的相关措施（主要是军事措施等），将围绕这些基本方面继续落实甚至加强。这一判断是基于对三个因素的分析，它们包括：美国国家安全战略的性质和特征，美国对它在亚太的战略利益的定义，以及冷战后十年来美国对亚太安全形势的主要估计。1，后冷战时期的美国国家安全战略。美国的亚太安全战略是美国国家安全战略的重要组成部分，是在美国国家安全战略指导下制订和实施的。美国国家安全战略作为美国制订亚太安全战略的最高指导原则和主要的内在动力，决定着未来亚太安全战略的性质、追求的主要目标、基本特征和发展趋势。美国的亚太安全战略是其国家安全战略在亚太地区的延伸和特殊体现，它经常被美国国家安全战略的调整所带动。任何对美国亚太安全战略的评估，都必须首先揭示美国国家安全战略的主要内容和特点，以及这些内容和特点与美国亚太安全战略的本质关系。后冷战时期美国国家安全战略是围绕确保美国在当今世界上的唯一超级大国地位进行调整和展开的，即如2002年9月公布的《国家安全战略报告》一再强调的：“不允许别的国家超过美国的巨大力量，不允许别的国家挑战美国的唯一超级大国地位”。3这个战略在不断调整、充实和丰富的过程中，展示出三个明显的特征。第一，随着被认为是对美国安全生死攸关的“苏联威胁”不复存在，美国的“安全战略”的内涵被极大地扩展，除了军事安全以外，还包括了经济安全和在全世界“扩展民主”。4“安全战略”内涵扩大突出地表明，美国国家安全战略的主旨从在全球遏制苏联转为维护其全球唯一超级大国地位。第二，与第一个特征相联系的是将对美国的威胁“泛化”。战略的首要问题简单地说，就是确定轻重缓急，冷战后美国安全战略的主要缺陷恰恰是长时间里难以确定轻重缓急。威胁“泛化”的必然后果就是安全战略缺乏稳定性，无法达到合理的大战略所必须的战略目标明确、集中和简单。自从1993年克林顿政府提出“接触与扩展”战略以后，美国政府年复一年2可参阅朱阳明主编：《亚太安全战略论》，军事科学出版社2000年出版，第2页。3ThenationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,September,2002.4可参阅王缉思主编：《高处不胜寒——冷战后美国的全球战略和世界地位》，世界知识出版社1999年版，第203页。3地检讨国家安全战略，直到“911”恐怖袭击以前，在历年的国家安全报告中，通常包括五种以上的安全威胁。在威胁清单中列在首位的，或是地区问题（包括应付近期可能发生的地区冲突和对付未来可能出现的地区大国崛起的挑战），或是大规模杀伤性武器扩散。其原因即在于苏联威胁消失后，美国暂时无法确定，到底什么是对美国安全的首要威胁。布什政府2001年9月公布的《四年防务审查报告》和2002年9月公布的《国家安全战略报告》表明，“911”恐怖袭击以后，美国政府大致确定了安全战略的轻重缓急，即在当前和今后相当长一个时期里，美国面临的首要威胁是国际恐怖活动，它直接威胁到美国本土安全，威胁到美国人的生命和生活方式，其严重程度是史无前例的。美国将采取一切手段打击国际恐怖组织，防止恐怖袭击。美国将根据对国际恐怖活动的态度来确定其他国家为敌或为友，并相应地调整有关的政策。5两份报告还进一步提出，大规模杀伤性武器及导弹技术的扩散是仅次于恐怖主义的威胁，美国必须将阻止大规模杀伤性武器和导弹技术的扩散，作为对外政策的头等目标，并对任何大规模杀伤性武器和导弹技术的扩散等，采取更为严厉的政策，包括在它认为必要时，采取军事行动。美国确定的第三类威胁是所谓地区大国崛起对美国地位的挑战。布什政府执政在“911”恐怖袭击后公布的几个安全与战略报告的共同内容之一，就是强调必须阻止出现一个与美国的力量相匹敌的国家力量。冷战结束后美国从来都将地区大国崛起可能带来的挑战作为重大的威胁。迄今为止，尽管发生了像“911”恐怖袭击这样的事件，美国也没有停止防范有关地区大国的军事部署。“911”恐怖袭击以后美国安全战略的调整仍然存在不稳定性，其突出表现是在阿富汗打击塔利班得手后，即开始扩大国际恐怖主义的定义，扩大反恐战争的范围和目标；其次是将追求绝对的全球军事优势作为军事战略的首要目标，不断增加与反恐战争无关的军事行动的比重。布什政府从“911”恐怖袭击以来公布的安全战略报告均声称，未来美国的安全环境“有很大的不确定性”，美国将面临“越来越复杂和难以预测”的威胁，美国的敌人将是“形形色色的”，他们“将拥有昔日敌人所不具备的能力”。美国的安全环境更加复杂和危险，是两方面的因素导致的。其一是地缘政治的变化；其二是军事技术的发展。所谓地缘政治方面的变化，主要是由于军事技术的发展和全球化的影响，美国已经失去天然的地理环境的屏障，美国本土遭受袭击的危险增加，一切“敌对国家”和恐怖分子都可能通过“非对称性手段”，进入美国并从内部打击美国，美国“无懈可击的过去已由一个易受攻击的新时代所取代”。另一方面，在许多攸关美国重大利益的地区，其稳定正受到一些地区强国日益增长的军事力量的严重威胁，一些美国盟友的安全也受到严重的威胁。特别是一些地区强国，正在利用大规模杀伤性武器扩散的势头，取得并企图随时利用这些武器。军事技术迅速发展带来的威胁主要包括：传感技术、信息处理技术、精确制导技术等迅猛发展，核和生化武器、弹道导弹技术等扩散难以遏止。一些敌对国家得以利用大量现成技术和大规模杀伤性武器扩散，大幅度加强军事力量和提高5QuadrennialDefenseReviewReport,byDOD,theUS,Sept.30,2001.TheNationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,September,2002.4军事技术。与此同时，美国几乎无法准确预测，现实的和潜在的对手的军事能力在每个特定的时期所能达到的水平。第三，美国的安全战略越来越仰赖建立绝对优势、攻防兼备、无所不能的军事力量。美国放弃以往将敌人固定化的传统方式，将实施50年的的基于“威胁”和“威胁程度”来制订计划的大战略思维，改为“基于能力”的战略思维，即国防部向总统和国会提交的最新《国家安全战略报告》所称，美国安全战略的关键是加强美国的能力，“计划在所有可能发生的冲突中赢得胜利”。6美国政府公布的新安全战略表明，美国的“能力”必须要达到这样的程度，即永久保持绝对的军事优势，主要依靠军事力量，消灭对美国的直接威胁，威慑对美国的潜在威胁。具体地说就是确保美国本土的绝对安全、在四个至关重要的地区（亚洲、欧洲、中东、西半球）慑止威胁和侵略、在同一时间迅速在两个作战行动中取胜、处理一些小规模冲突。克林顿政府在执政初期，制订了“接触与扩展战略”，并相应地制订了“灵活与有选择地保持接触”的军事战略，以达到所谓“加强安全”、“促进繁荣“和扩大民主”的目的。当时美国安全战略的主要特点是，为维护和加强美国的全球领导地位，加强国际接触，推行“预防性防务”，保持一支强大的军队。这支军队能够同时打赢两场大规模局部战争，并可承担人道主义救援、维和等多种任务。7从90年代末期开始，在国内外多种因素的推动下，军事力量的作用在美国国家安全战略中作用越来越突出。克林顿政府在第二任期提出所谓2015年以前是美国的“战略机遇期”，并特别强调维持超强的军事优势对确保美国的领导地位和安全是首要的。作为安全战略这种变化的第一个反映，就是从1999年开始，美国的国防预算结束了冷战后一直被削减的状态，从此开始一路攀升，2000年度达2888亿美圆，2001年增加到3100亿。2003财政年度的国防预算达到3550亿左右（新增370亿左右），达到20年来的最大增幅。8布什执政后，美国的安全战略更加强调保持绝对军事优势的重要性，强调为了“主导未来的军事竞争”、“强力推行美国的意志”，美国必须在现有基础上，继续发展新的军事能力，不断扩大美国的军事优势。9“911”恐怖袭击以后，强调建立绝对的军事优势在美国安全战略中成为重点。布什政府公布的一系列防务评审报告、安全报告、核态势评估报告和废止ABM条约的决定等等，均反映出在911恐怖袭击的影响下，美国新安全战略对使用军事力量的重视和依赖。根据“911”以后美国新安全战略的构想，美国将极大地降低“遏制”、“威慑”等战略的重要性，将军事上“先发制人”和“自卫式干涉”作为战略重点，贯彻三个基本的原则：第一，迅速建立起攻防兼备的战略威慑和打击体系，包括使核武器成为“可使用”武器。第二，对掌握了大规模杀伤性武器的敌人，展开“先发制人”的军事打击；对恐怖组织和庇护恐怖组织的国家进行“自卫性干涉”。第三，军事行动的决定性胜利包括进入和占领敌方领土，以及改变敌对国家6TheNationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,September,2002.7参见克林顿政府历年发表的战略安全报告。8-2002年10月23日布什签署的公共法律107-248号，《2003年国防部预算法案》，（P