标本兼治_注重操作的城中村改造策略_以苏州市老城区为例

标本兼治、注重操作的城中村改造策略——以苏州市老城区为例赵玉奇衷菲摘要：在城乡二元体制的条件下，城中村问题仍然是实现健康城市化、构建和谐社会绕不开、避不得的问题，当前的城中村改造规划实践中仍然存在缺乏宏观视角的政策措施引导，改造决策治标不治本的问题。本文结合苏州老城区城中村改造规划研究的实践，深入分析城中村的负面和正面意义，找出当前城中村改造中的存在问题，深入分析城中村的形成机制，从发挥城市规划公共政策属性、有利于依法行政、有利于规划管理与实施的角度提出在土地征收、拆迁安置、规划政策、改造方式等四各方面有关的策略建议。文章对物权法等新法实施后的城中村改造策略、安置的公平性与合理性等方面进行了前瞻性的探讨，以期为同类城市的城中村改造提供参考借鉴。关键词:城中村改造措施规划策略1引言在城乡二元体制条件下，城中村问题是当前城市化加速阶段存在的普遍性和必然性的问题，是实现健康城市化、构建和谐社会绕不开、避不得的问题。城中村问题也是我国特有问题，国外甚至连“城中村”一词也没有公认的英文译名，它是中国快速城市化过程中所产生的一种独特的地域空间和社会现象，是城市与乡村在体制、空间、文化上的碰撞、交融的地区，其在生产方式、居住模式、文化思维方面有不同于“城”和“乡”的强烈特性，其表现和诱发的一系列经济、社会、环境问题日益被全社会所关注。伴随着城中村改造的实践，城中村认知由简单趋于完整。除“城市毒瘤”等负面认识外也认识到城中村在当今中国的城市化进程中承担着非常重要的角色，如低收入阶层的生活保障、外来劳动力居住容纳之所、低门槛创业之所、社会稳定的“减压阀”等等。随着经济社会发展战略向树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的转变，城中村改造进入审慎、综合、稳步推进的阶段。纵观各个城市对于城中村改造实践的成效来看，发人深思。尽管对城中村的认知更加深入，城中村改造仍然缺乏应对良策。我们思考的问题往往不够全面，城中村的改造往往陷入治标不治本的恶性循环：由于忽视了城市化的质量，已经改造的城中村的物质空间迅速改善而居（村）民生活方式未变，形成了“城市型城中村”；由于忽略了高密度聚居的暂住人口的安置，一个老的城中村改造完毕，大量的暂住人口自发被迫迁移，在它的边缘又一个新的城中村诞生了。2743在这种形势下，有必要充分认识城中村存在的问题，深入分析城中村的形成机制，从城中村产生的根源入手，充分发挥城市规划的公共政策属性，探讨具有全局性、普适性、操作性的城中村改造策略显得十分迫切和必要。2苏州市老城区城中村现状存在问题①苏州市老城区包括沧浪区、平江区、金阊区三个行政区，在三个区的辖区中古护城河以内称为古城区，围绕古城区为三个新城区即沧浪新城、平江新城、金阊新城。苏州市老城区城中村多数位于新城区及周边地区。现状城中村共129个，8269户，户籍人口25960人，外来人口127849人，用地304公顷，建筑面积约219万平方米。苏州市老城区城中村现状及存在问题主要有：①用地零碎，利用困难。城中村规模大至数百户，小至几户，地块形状凹凸不一，极不规则。73％的村子只剩下宅基地，改造困难。②环境恶劣、安全卫生条件差。违章搭建较重，公共、市政设施配套水平低下，人口密集，存在安全隐患，卫生条件较差，形象不佳。③管理混乱。行政管理体制上有城市管理、村集体管理、城乡双重管理、跨行政区管理、缺乏管理等多种管理形式，实际运行中造成管理混乱。④文化失衡。城中村文化失衡，是和谐社会的不和谐音。村民大肆违章、拆迁比牛、缺乏竞争意识，各种极端事件经常发生；村民就业竞争力弱，甘于以房养生，调查显示多数居民选择与自己生活经历、水平相当的人为邻居。外来人口带来各地的地域文化，他们往往择地聚居，拉帮结派，造成社会治安混乱，各种冲突时有发生。⑤改造困难。一是撤队问题复杂；二是行政区划复杂；三是户均面积大、违章搭建多；四是个别城中村（无地队）房屋、基础设施等条件相对较好，但规划中该地块为社区、小学、幼托等公益设施，并且规划调整余地较小，居民拆迁抵触情绪极大。以上情况使得居民的自身利益与政府利益取向相背离，改造工作将面临前所未有的拆迁阻力。一方面，苏州老城区城中村存在的安全问题、卫生问题、环境问题等阻碍了城市的健康发展，但另一方面城中村也起到了弥补政府提供公共物品不足的缺陷：城中村成为村民收入来源地、外来人口居住地、低收入者生活保障、低门槛的创业之所、乡土邻里情感归属之所。城中村的大量房屋用于出租，成为城中村居民昀主要的收入来源；城中村以极少的用地吸纳了老城三区大量的外来人口居住，本地人口与外来人口比例高达1：4.8；城中村低廉的生活设施事实上成为低收入者的低门槛创业、提供生活保障的场所，而这些都是城市发展过程中应该解决却被忽略的问题。2744苏州位于长三角发达地区，但老城区城中村并没有象珠三角城市那样问题尖锐。主要得益于苏州地区的古城保护政策、独特的城市空间形态格局和高度发展的乡镇经济。苏州市古城实行了严格的保护，城市拓展空间被迫向四周发展，依托优越的自然资源空间特点，苏州城市确立了“四角山水、九宫格”的空间发展格局（上轮总规），城市多核心发展。同时，90年代以乡镇企业为代表的苏南模式使得农村城市化的空间被乡镇所分担（乡镇城市化曾被一些学者认为是城乡二元结构向一元结构转换过程中的第三元②）。在这种情势下，就业机会分散布局，相对均衡，本地及外来务工人员去向选择较多，没有在中心城市的周边形成过高的聚居需求，老城区城中村的发展相对平稳。城中村问题是复杂的，无论是高密度极端发展的还是平稳发展的，城中村的改造难度都是非常高的（深圳市CBD地区的岗厦村，改造成本高达90亿元③），如不尽快加以控制引导，必然加剧城中村诸多问题，诱发大量违法建设，从而导致改造成本加速上升，使未来的改造工作更加困难。3苏州市老城区城中村的形成机制3.1城乡二元体制孕育了城中村的诞生在社会制度变迁的过程中，我国形成了城市与乡村的二元规制环境。城乡分割的二元土地制度（土地的二元所有权以及二元经营权）营造了一个政府与原住民之间发生双向利益“寻租”的环境，政府不当使用土地的征用权和规划经营权，低价补偿、高价拍卖，土地储备，等待升值。原住民利用城市化的“外溢正效应”，在政府一系列有缺陷的制度环境中进行积极“寻租”，诱发了城中村的产生④。3.2趋利型的土地征用政策导致了城中村的形成在快速城市化的条件下，耕地等非宅基地的征用成本低廉，昀先进行，苏州大量的城中村边界凹凸变化，用地零碎即是这种操作方式的结果。宅基地和限量的建设用地成为终结城中村昀后的堡垒，单位土地征用成本日益累积，价格高昂，昀终被遗留下来，直接导致了“城中村”的产生。3.3外来人口等生存需求提供了城中村发展的初始动力城中村低水平的公共、市政设施环境诱发了大量的非正规就业渠道，作为“岗位成本”昀低的就业形式，对解决大量农村剩余劳动力就业问题具有无可替代且难以估量的作用；城2745中村同时吸引了大量外来人口聚居，成为城市吸纳外来人口的蓄水池。外来人口为苏州城市发展作出了大量的贡献，而实际上总体收入水平较低，其居所主要依托于用人单位提供或自行租赁，较低的收入水平难以承担商品房高额的房屋租金，而政府也没有相关的政策措施，苏州老城区外来人口中将近40％居住在城中村。就业岗位和人口激增诱发了大量违章住宅的产生。失地农民就业能力不高，房屋租金收入成为昀主要的收入来源，通过非正式的住房改扩建，增加出租空间从而获得超额房屋租金收入成为城中村空间发展昀主要的初始动力。在城市高昂的就业和居住成本形成的排斥效应和城中村的低廉成本形成的吸纳作用这“一推一拉”的双重作用下，城中村得以蓬勃发展。在这种情况下，市政设施支撑更加不足，生活环境更加恶劣，形成恶性循环，从而城市与城中村环境对比加剧，如果不加疏导，简单推倒重建，不从源头上进行改革，城中村状态将会继续存在，一个城中村改造完成，新的城中村将会继续产生。3.4财政与空间权力贫困诱导了城中村空间形态异化国家权力在乡村空间上渗透，通过土地产权制度、户籍制度、社会保障等制度强化了城乡二元的不对称形态，在这种形态下，失地农民实质上陷于财政贫困和空间权利贫困的境地。一方面失地农民的土地财产权利难以保全，土地征用过程中往往承受非市场性的利益损失，而就业低下进一步导致拆迁后缺乏收入来源。另一方面农民利益表达机制的也存在缺陷。财政贫困和空间权力贫困促使失地农民寻找权力表达、利益寻租的非正规行为⑤，并在法不责众的观念下愈演愈烈。“没法过了不找政府找谁，谁叫他们拿走了我们的地”，一些非正规的住宅搭建、改建也成为社会保障的一种补偿，成为自认为“正当”的获利理由，从而导致城中村空间形态的进一步异化。3.5管理缺位致使了城中村问题的恶性循环伴随着快速的城市化进程，苏州城中村的管理出现了村与城市社区的管理混乱、行政辖区与地域空间的脱离，管理缺位现象严重。多数城中村仍然实行村级管理，“村委会”不是一个有法律权威的单位，其传统管理模式的约束力在高速城市化所产生的巨大商业利益的压力下迅速瓦解，“城中村”的自治体制也决定了有法律权威的城市土地规划制度被排斥在外。“城中村”土地开发市场成为一个毫无任何约束的完全自由市场⑥，管理缺位进一步导致城中村问题集重难返，“城中村”的物质形态越来越偏离村庄的形态⑦。27463.6缺乏有效的疏导导致城中村文化的非理性发展城乡交融独特的地理空间环境孕育了独特的城中村文化。这里城市文化、乡土文化、移民文化冲突交融，形成城中村亚文化区。村民大肆违章、拆迁比牛、缺乏竞争意识等等文化失衡现象缺乏有效宣教和疏导。城中村容纳的大量的外来人口也没有相应的配套设施以及必要的就业指导、心理咨询服务。4苏州市城中村改造的策略建议城中村的形成机制是多层面的，解决城中村问题需要体制、法律、策略、管理等方面的充分结合。由于现行体制、法律等的现时性，加之关系密切的物权法、城乡规划法等新法的相继实施，新的法律精神需要贯彻，有关条例、政策需要修改，给制定城中村改造的政策措施带来更多的不确定性。因此面对复杂的城中村问题，必须重视操作性层面研究，在新政策精神的指导下，基于现有法律法规条件，探讨合适的规划解决途径。本文从有利于依法行政、有利于规划管理与实施的角度提出在土地征收、拆迁安置、规划政策、改造方式等四各方面有关的策略建议：4.1征收策略拆迁改造的政府行为与市场行为区别对待。依据物权法的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但其对于什么是公共利益并未明确，关于什么是公共利益的讨论也没有成熟的结论，那将是一个新的论题，本文暂不去展开讨论，但公共利益是依法行政和制定政策措施的昀核心的依据。策略一：政府主导因公共利益的城中村拆迁，开发商等主导开发经营性地块的城中村拆迁。在城中村改造过程中，依据城中村所占地块的规划性质，对于规划为公共（如城市道路、河道、公共绿地、市政公用设施等）、公益（如非经营性城市教育、医疗、文化、体育等）等用地上的，由政府依法进行征收；对于规划为市场开发性地块（如商品房居住区、商业设施等）用地的，由该用地开发者与被拆迁着进行协商，实行协议拆迁；对于以上两种情况混合的用地，应依据具体的规划情况区别对待；对于重大基础设施项目等需要改造的城中村由重大项目实施主体进行拆迁。策略二：城中村拆迁改造尽可能整片进行，有条件的应一次拆迁到位，避免因拆迁而遗留面积较小、分布凌乱的城中村。27474.2安置策略依据对现状安置模式的分析，综合考虑安置补偿方式、补偿水平、安置去向、暂住人口去向、就业教育培训等策略。策略一：尽可能实行就地或本地安置。对于被规划居住用地包围的城中村，如需实物安置，应在规划居住用地内解决；对于规划后为非居住用地的，除货币化安置外，应在附近规划居住安置点安置。将城中村的安置尽可能分解到城中村所处的规划居住用地地块中，有五个有利因素：一是可以避免大规模的拆迁安置房建设，缓解土地资源供给及建设资金压力；二是可避免产生村民聚居严重而城市化缓慢的问题；三是有利于分期实施；四是有利于探索市场化改造的模式，争取引入开发商