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全球工商工商協進會2005.12研擬京都議定書因應策略的問題黃宗煌清華大學經濟系教授永續發展研究中心召集人一、前言京都議定書在2月16日生效當天，國內各大媒體均以顯著篇幅報導相關信息，亦見政府官員及各界專家從多種角度發表許多主張與建言，堪稱百家爭鳴，百花齊放，盛況空前。盱衡各界觀點，可從不同面向予以歸納。例如：（1）從因應立場上可概分為積極派、中道派及被動派。積極派以環保專家為主，主張以各種有效的手段，在最短的時間內，削減國內的溫室氣體（GHG）排放量；被動派以多數產業界為代表，基於我國並未受減量規範，復無貿易制裁之虞等事實，主張從長計議，以國家利益為優先，不必打腫臉充胖子，爭做模範生。中道派則以環境經濟學者為主，主張兼顧國內永續發展的多面向需要（包括環境、經濟、及社會正義等），周延考慮各種方案的國家成本與國家效益，並以適當的決策準則，選擇制訂應有的因應措施。（2）從減量模式上可分為「京都模式」與「非京都模式」。前者以京都議定書的減量模式（亦即在未來特定年間，將總排放量減至某特定基準年的水準）為樣版，例如國內有人主張我國應在2015年（或2020年）將排放量減至2005年（或2000年）的水準。「非京都模式」論者則認為「京都模式」的代價高，缺乏彈性，故主張以其他減量模式取而代之（例如美國與阿根廷的密集度模式、或三聯模式（Triptychapproach）、或收縮與收斂模式（Contractionandconvergenceapproach）、或歷史責任模式、或減量成本均等模式等）。（3）就減量策略而言，則甚為多元，包括：節約能源（包括調整個人行為、推廣綠建築、大眾運輸等）、提高能源效率（包括使用效率與發電效率）、能源轉換（例如提高天然氣、再生能源或核能發電配比）、能源價格合理化（例如開徵有助於外部成本內部化的碳稅或能源稅，取消能源價格補貼，能源事業民營化、市場自由化）、限制高碳產業發展、總量管制、創造市場（例如排放交易）、容量擴增（包括造林、碳回收與循環再利用、捕捉（包括燃燒前捕捉、燃燒後捕捉、地質貯留）等）、制度創新（例如排放基線建置與登錄、能源查核與登錄、環境會計、將碳排放納為環境影響評估的項目、政策工具整合、綠色財政改革、政府採購等）、自願性減量協定、研發並推廣潔淨能源技術（例如獎勵淨煤技術、新能源、再生能源或第四代核能發展）、國外減量合作（例如清潔發展機制）等。1全球工商工商協進會2005.12面對這些形形色色的主張，政府及各產業應該如何因應，確實是一件相當複雜的事，尤其是如何在國家減量目標與整體減量策略上取得皆大歡喜、普具共識的結論，更是大為不易。二、議定書生效的潛在影響京都議定書生效對於我國到底有無影響，影響管道為何？國內專家們各從自己的專業大鳴大放，紛抒己見。樂觀者認為：現階段我國並無約束性的減量責任，京都議定書亦無任何貿易制裁手段或懲處機制，因此短期內應不致受到顯著衝擊。悲觀者則基於多種因素的考慮而揣測我國終將因京都議定書的生效而承受不可輕忽的影響，其中主要原因包括：（1）GHG可能成為國際標準組織之環境管理系統（如ISO14000）的管制項目；（2）附件一已批准國家可能因國內產業界的壓力而採取與溫室氣體管制相關之境內環保措施（如能源標準的環保標章），以求保護境內產業的競爭力；（3）我國CO2排放量高居世界第22位，復享「新興工業國家」之盛名，故可能在可預見的未來成為眾矢之的（尤其是國際社會認定台灣為中國的一部分，而中國又為眾所矚目的排放大戶）；（4）許多證據顯示我國GHG減量成本遠高於其他國家（包括歐盟、美國、日本等先進國家）。無論如何，各家論點見解分歧，且將京都議定書生效的潛在影響歸因於「議定書是否有牙齒」的論證之際，共同的現象之一是，吾人難以見到有關總體經濟或產業發展與競爭力之衝擊的數量化評估報告，致使關於潛在影響的論述，淪為「霧裡看花」、或「如人飲水，冷暖自知」的層次。無可否認的事實是，京都議定書生效對我國的影響評估確實是一項極其不易的工作，蓋其結果可因多種因素而異，包括：（1）吾人所考慮之評估期間的長短；（2）附件一已批准國家所擬推動之因應策略、以及責任分擔（burdensharing）的機制；（3）東歐轉型國家從京都機制所獲享的利益如何經由競爭力的提升和貿易型態的改變而對我國造成貿易競爭；（4）議定書未來對我國減量的規範及我國是否可以參與京都機制的情境；（5）我國境內的因應情境；（6）未來國際情勢的變化（例如能源價格、非附件一國家的減量責任與模式等）。總之，從短期與長期的觀點來說，京都議定書生效對我國的經濟影響利害兼備。不過，令人訝異的是，國內各界專家在面對議定書的多種不確定性，又渾然不知其數量化的經濟衝擊下，竟然膽敢就減量模式與減量目標等重大決策變數提出具體的數量化建議。如果大家都很慎重看待京都議定書生效的課題，則國家因應策略的制訂或政策工具的選擇，就應該立基於適合國情的決策準則和具有科學性的評估結果；單憑主觀意識或專業偏執所提出的構思或方案，不但容易誤導，果若強制推動，即令有助於全球暖化的舒緩（可惜我國在此一方面的邊際貢獻卻是微乎其微），恐萬難彌補國家與人民所付出的鉅額代價。2全球工商工商協進會2005.12三、國內研擬因應策略的問題關於減量目標及因應策略的課題，筆者認為，如欲獲致利人利己的雙贏結果，國內產官學研應竭盡合作，釐清既存的多項根本問題，並提出解決之道。茲舉數端如下：1.確立國家立場針對國家立場，可從對外與對內兩個層面定位。對外者，係指我國面對氣候變化綱要公約及京都議定書的發展趨勢，應該如何向國際社會宣示我國回應（response）的立場；主要的內容包括：z我國對於全球暖化與溫室效應的理解與關切，包括國際社會致力於溫室氣體減量的必要性或重要性z讓國際社會瞭解我國所面對的衝擊（impacts）與脆弱性（vulnerability），包括暖化的潛在衝擊（含負面與正面效果）、能源資源匱乏、人口密集度高、減量之總體經濟成本超高、國際政治地位特殊的障礙等。z對國際社會表白我國的調適（adaptation）方針與原則，包括推動國際合作的意願、方向與方式。對內者，係指政府應針對溫室效應與排放減量的國內外形勢，儘早讓國內利害相關之個體、團體、與組織瞭解我國未來調適因應的政策與策略，更重要的是要讓國人瞭解制訂這些政策並採行相關措施的必要性與合理性。最近台電濱工火力發電廠環評未過關，台塑一貫作業鋼廠、中油公司雲林石化科技園區等重大投資案亦頻遭環保團體反對，也令民眾（包括中研院李遠哲院長）不解政府為何在面對溫室氣體減量情境下，仍予以核准。這些問題多少都與國家立場與政策未明有關。舉例而言，如果政府明確表示「不排除自2010年起開徵碳稅」，相信類似投資計畫的業者一定會三思而後定。2.確認歷史排放量的可靠性與排放基線的準確性對我國而言，排放量高居世界第22位的排序是一項極為沈重的包袱。值得關切的問題是，關於我國溫室氣體之歷史排放量的「估計值」1是否正確。目前國內所採用的歷史排放量（包括排放清冊、國家通訊所發佈的排放量等），都以工研院之MARKAL模型的推估結果為基準。筆者認為相關主管機關宜重新確認歷史排放量的正確性，茲舉若干重要理由如下：1在許多研究報告中常見使用「實績值」的名詞，這是不正確的，因為國內現有的歷史排放量，都是根據國內各種能源及其製品使用量之「實績值」與排放係數的乘積和所設算的，而排放係數則都以IPCC所公布者為主，並未立基於國內實測的結果。至於國際能源總署（IEA）所發佈的我國排放量，亦以相同方式估計。因此，國內現有排放量的本質實為估計值的概念，而非實績值。3全球工商工商協進會2005.12z採用IPCC之排放係數的適當性：雖然IPCC的排放係數有其科學基礎與權威性，但其於個別國家或地區的適用性仍有待驗證（事實上IPCC亦鼓勵各國自行提出更合適的本土化係數值），目前國內就缺乏本土性的排放係數，因此在推估排放總量時均直接採用IPCC係數。根據台大楊盛行教授就甲烷等非碳溫室氣體的長期實地實測的結果顯示，IPCC的係數值遠高於我國本土係數值達七倍以上。最近，澳洲及德國的學者亦對IPCC的推估結果提出質疑，認為有過度高估之虞。長期一致性地採用同一組高估的係數來推估國內排放量，雖然尚能有效反映國內排放成長趨勢2，但貿然以此結果來與其他國家並列排序，是一件爭議多且風險高的事，主管機關不可不慎。z排放量與GDP反向脫鉤的合理性：此二指標具有密切的正相關是許多國家之歷史資料所難以棄卻的假說（hypothesis）。近幾年，當多數OECD先進國家開始展現排放量與GDP逐漸脫鉤（decoupling）之際，我國卻呈現反其常軌的背駁現象（見圖1）。許多人將之歸因於台塑六輕廠的運轉與經濟不景氣3，然而，耗能性的重大投資與經濟蕭條，在歷史軌跡中屢見不鮮，何以排放量與GDP的密切正向關聯，在一夕之間出現扭轉而遭破解（特別是2001年）？這在各先進國家的發展過程中確實至為罕見。48010012014016018020022024019901991199219931994199519961997199819992000200120022003年Index(1990=100)GDP人口人均排放排放密集度總排放量圖1.我國CO2總排放量與實質GDP等指標的歷史趨勢吾人對歷史排放量之估計值正確性的質疑，當然也會因此引發對未來排放基線準2事實上各產業的排放係數也可能因製程改善、能源使用效率提升、生產技術創新等因素，隨時間經過而變動。若長期採用IPCC的固定係數，自然無法反映國內因技術變動所帶來的減量效果。3另一個常被引述的原因是政黨輪替。根據清華大學為行政院經建會所做的評估報告顯示，全球經濟不景氣、政黨輪替、大陸市場磁吸效應等，皆為我國在2001年經濟負成長的關鍵性因素，但決不是造成二者反向脫鉤的原因。4事實顯示，韓國在亞洲金融風暴經歷經濟負成長的同時，其排放量也隨之減少。根據清華大學永續發展研究室所研發之TAIGEM-III的歷史模擬結果顯示，我國在2001年的CO2排放量亦隨經濟負成長而呈現減少的現象。此一結果與韓國經驗類似，但國內主管機關對此卻鮮少重視、理會，更沒有深入檢討MARKAL模型與TAIGEM-III之估計結果背道而馳的原因。4全球工商工商協進會2005.12確性的關切。再者，排放基線的準確性攸關國家與產業部門的減量責任及減量策略的影響評估，更可能影響到個別排放源的減量認證或環境稅負擔等重要的權益問題。因此，國內主管機關對此也應與各界充分合作，採用多種模式來預測排放基線，而不宜獨鐘一式。3.慎選減量模式1998年的全國能源會議結論首度為我國提出一個減量目標，亦即在「在完成精確可靠的估算前，暫以2020年二氧化碳排放量降到2000年水準（2.23億公噸或人均排放量10公噸）為參考值。」此種京都減量模式，目前仍受部分學者的青睞。問題是，京都模式是否適合我國善盡全球暖化之應負責任5，並符合國家利益或永續發展之需？目前國內產官學研都未曾就此一課題深入研究比較，更未細加思索其他後京都時期之減量模式的適用性與利弊得失，此時就再度提出以京都模式來構建我國的減量目標，如此做法上未免粗糙且欠周延；要選擇出適當的減量模式，畢竟要立基於可接受的決策準則，並參考適當模型的評估結果。然而，令人感到憂心的是，某些政府決策高層或慣於輕忽、甚至否定政策評估模型的功能，或自信自有的超人智慧與決策能力，在「出口成令」、「令出必行」的傳統陋習下，使得減量模式、減量措施及政策工具的選擇，失去論證與審慎評估的空間與時間。64.整合政策工具這是一件常被視為高難度且窒礙難行的工作，但其重要性的確不容忽視。舉例而言，排放交易與碳稅是國內常被提起討論的兩種減量的政策工具，筆者在許多場合都聽聞業者與工業局官員表達「喜交易，惡碳稅」的心聲。揆其主要根源，莫過於業者認為在排放交易制度下將獲核發可資買賣、貯存的排放許可權證，此一具有市場價值的排放權，讓業者如獲一筆「天上掉下來的禮物」；相對的，碳稅則對業者課以繳費義務，在「有去無回」、「徒增負擔」的思維下，業者