第10章公共管理策略

第10章公共管理策略10.1战略管理21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话，不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织内部的系络”。一、战略与战略管理战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompson，J．1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况：(1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动；(2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；(3)关注组织目标以及发展方向的战略选择；(4)促进战略的有效执行。(Issac-Henry，Keste1999，62)一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题：战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异：（1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)；（2）具有目标达成的时间框架；（3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；（4）有对组织环境的评估；（5）比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成（6）围绕这一战略整合组织的努力与行动。战略管理与战略规划。战略规划在管理领域流行于20世纪60—70年代，在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的—个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题、如果将战略制定、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。战略管理与功能管理。战略管理看重战略目标的实现，而功能管理强调做何事的内容以及具体的目标，功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理。战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。二、战略管理的基本特征基于上述认识，我们可以看到战略管理具有以下特征：(1)战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。从某种意义上来讲，战略管理是在一个组织的现在和未来之间架起桥梁。通过战略管理，组织管理及组织成员理解了组织的愿景、使命、目标。(2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。(3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会(externalopportunities)和化解成回避外部威胁(externalthreat)。也就是说，它关注的是组织外部环境，如政治、经济、社会、文化、人口、技术、国际竞争等方面的变化对组织发展的影响。由于机会和威胁往往是在人们的控制之外，故称之为外部机会与威胁。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。(4)战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuition)对于制定良好的战略决策至关重要。(5)战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。(6)战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考，依行政学家莫根的看法，其特征为：向前看；寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正向性，开启新的发展途径；把握、形成和发展机会使其能够实现。“由内而外的管理哲学”(outsideinmanagementphilosophy)，即脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。三、战略管理过程战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。管理学家斯蒂芬·罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：确定组织当前的宗旨、目标和战略；分析环境；发现机会和威胁；分析组织的资源；识别优势和劣势；更新评价组织的宗旨和目标；制定战略；实施战略；评价结果。1为了简化起见，我们从四个主要环节或阶段分析战略管理过程。1[美]罗宾斯：《管理学》（第四版），北京：中国人民大学出版社，第171-175。1.环境分析对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。一般环境指社会的、一般的或宏观环境层的力量。具体环境指对公共组织的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。当然一般环境与具体环境的区分是相对的，界限也不是十分清楚。环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进而掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。这一分析通常被称之为SWOT分析。在下节中我们将做进一步的说明。战略规划的过程2.战略规划战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程，一般而论，它包括以下几个方面的主要活动：（1）展现愿景和确认、陈述任务；(2)确认重要的环境变化及趋势的议题；(3)决定机关要强调的主要价值；(4)选择重大的关切性议题领域；(5)设定基本的、明确的策略方向；(6)选择恰当的策略；(7)创设执行这些策略方向的行动议程。3.战略实施成功的战略规划并不能保证成功的实施，任何事情总是做的比想的更为困难。战略实施是建大和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的不同：战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量；战略规划重视目标的有效性、而实施则关注效率；战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程；战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广泛的行动者之间的协调。战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动：(1)明确实际目标与进展的指标；(2)进行有效的资源配置；(3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；(4)建立和发展有效的沟通与协调机制；(5)促进变革、克服变革的阻力；(6)通过社会及政府营销，促进战略实施。4.战略评估战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发生快速和剧烈的变化，战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方而的活动：(1)检查战略某础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。一些关键的问题包括：优势是否仍是优势，优势是否得到加强?内部弱点是否仍为弱点、有哪些新的弱点?内部机会是否变化，是否有新的机会?外部威胁是否存在，是否有新的威胁等。(2)衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立正确的绩效评价指标。此外，战略绩效衡量还要回答以下关键问题：战略是否与组织内部情况相一致?战略是否外部环境相一致?从可利用的资源角度来看，战略是否恰当?战略涉及的风险程度是否可以接受?战略实施的时间表是否恰当?战略是否可行等。(3)战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，以作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。战略管理是—个过程，但这个过程并非形式主义的、呆板的、特定安排或过于正式的。战略管理的作用在于促进公共部门不断的变革和学习，以适应社会的发展。管理学者伦茨曾提出以下进行有效管理的原则。要使战略管理过程尽可能地简单和非程式化，要消除过于专业和神秘的计划术语。应当记住，战略管理是促进学习和行动的过程，而不只是一个正式的控制系统：为避免程式化行为，要对任务分配、团队成员、会议形式及计划日程进行变动。过程不应是完全可预期的，环境也必须有所变化，以便激发创造性，要强调以数字支持但以文字叙述为主的计划。如果管理者不能用一段话来表达其战略，那么他们或者是根本就没有战略，或者是还不理解这一战略，要鼓励那些向现行要战略所基于的假设挑战的思想与行动。要欢迎坏消息。如果战略不能奏效，那么管理者亟需知道这一点。而且，不能只因为某些相关信息不能量化便拒绝接受这些信息。要建立一种可以使战略管理的作用和基本目的得到理解的文化。不要只是让“技术专家”们来共同选择战略管理过程。它从根本上说是一个学习与行动的过程。要用这种口气谈论它。要注意到心理、社会和政治因素，以及支持它的信息设施和管理程序。另外，公共管理学者波兹曼和史陶斯曼也提出了战略管理的四个原则(1)关注长期趋势；(2)将目的与目标整合成一贯的层级体系；(3)战略管理与规划不是自我执行；(4)强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。上述学者提出的战略管理的基本准则。对于我们理解战略管理是有意义和价值的。四、战略规划1．战略规划的性质战略规划乃是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。如管理学家明茨伯格所言，战略规划是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差别的。战略规划的议题具有三个基本属性：(1)稀少性。战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循；(2)重大性。战略议题往往涉及全局性的重大问题；(3)指导性和长远性。战略性决策，指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方针。战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：(1)战略范围，规定了本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明了要达到那一方面的目标；(2)资源部署，要阐明如何部署资源；(3)战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；(4)最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。依据学者亚迪的观点，战略规划在公共管理的应用大致分为三类：(1)涉及全国(省)的应用。这种较高层次的应用，通常需要广泛的公民参与；且战略执行，亦有赖高度的组织之间的合作与协调；(2)州部门为基础的策略性长期规划，关注部门的战略目标与计划；(3)以部门为主的战略问题管理，此种应用系在前而战略计划中选择特定议题，而非作全面性的战略规划。2．战略规划的过程战略规划的过程包括以下几个少骤：(1)发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值。需要介入的单位和人员；特定的步骤以及方法等。