美国粮食战略主导下的粮食贸易规则

美国粮食战略主导下的粮食贸易规则余莹汤俊摘要：美国的粮食战略主要通过跨国垄断集团及其掌控的转基因技术控制国际粮食的种子、生产、销售全过程，为此主导了世界贸易组织粮食贸易规则，力图维系自身粮食不公平的竞争地位，限制发展中国家粮食进口关税和贸易管制政策，并以各种贸易优惠措施诱使一些发展中国家转种经济作物而对西方粮食和转基因技术产生依赖。为保障粮食安全，我国应积极参与WTO粮食贸易规则的修订，做到适当进口粮食与保护国内生产的合理平衡，同时通过区域和双边协议，建立稳定可靠的粮源法律保障体系。2008年上半年世界范围内爆发了粮食危机，据世界银行的统计数据显示，2008年2月份之前的36个月世界小麦价格涨幅超过140％，全球粮价总体上涨了83％。对包括亚洲在内的许多低收入发展中国家而言，食品价格的上涨直接威胁到了其生存，无疑是比由美国次贷危机引发的全球金融危机更为严重的事件。在海地、孟加拉、墨西哥等几十个国家甚至因为粮食问题出现了大规模流血冲突和骚乱事件。从国际政治、国际关系层面来看，此次粮食危机折射出美国粮食战略运作的痕迹。在美国主导的世界贸易组织（WTO）自由贸易规则的推动下，许多国家特别是一些发展中国家的粮食对外贸易依存度不断提高，发展中国家特别是最不发达国家在维护其粮食安全时处于弱势地位。我国作为发展中的人口大国，粮食安全问题始终是关涉我国国家安全战略的重要问题，其重要性在2008年上半年世界范围内爆发的粮食危机中更为凸显，为此国家主席胡锦涛在2009年6月19日召开的“金砖四国”首届首脑峰会上专门就国际贸易环境下解决粮食安全问题与其他国家首脑展开会谈。因此可以说，粮食安全问题是一个全球性问题，它与美国的粮食战略、国际贸易规则的演变交织在一起，十分复杂。探究美国粮食战略的运作、操纵思路，并梳理其与国际农产品贸易规则的关联，能为我国克服粮食危机提供应对策略。一、美国的粮食战略：现代国际关系理论的诠释国际政治的现实是一个持久的斗争进程，所有的国家都是在一个检验权力平衡的，并且将决定出谁是最强大的进程中努力奋斗。追求权力是每个国家参与国际关系的目的。冷战结束后，“一超多强”的国际战略格局基本确立，作为唯一的超级大国美国不仅要努力维持以其为核心的国际秩序，而且还要与其盟国一道图谋建立同质性的全球政治经济霸权体系。依据现代国际关系理论主要流派新现实主义代表学者罗伯特•吉尔平提出的霸权稳定论，霸权国家必须控制原料、资本的来源、市场以及在高附加值产品的生产上具有竞争优势。因此，美国将粮食视为与石油一样的可交换、可控制的战略商品，并力图通过各种补贴、专利制度使得其粮食及转基因粮食品种具有全球竞争力，能低价在全球范围内倾销，借以挤垮发展中国家的传统农业，而改种美国需要的咖啡、橡胶等经济作物，使得发展中国家丧失粮食自给能力，即使保留有限的粮食生产也须依赖美国等提供的转基因种子，最终谋求将其他发展中国家从粮食种子、生产、销售到粮食消费结构均纳入其掌控的粮食食物链之中，沦为其霸权体系的附随者。当美国面临次贷引发的金融危机时，就通过粮价暴涨赚取高额利润并转嫁金融危机。实践中，美国通过各项国内立法、政策大力发展粮食生产，鼓励出口。联合国粮农组织的统计资料显示，近年来，美国玉米、大豆、小麦产量虽然分别占世界产量的37.9％、36.6％和8.3％，但贸易量却占世界贸易量的58％、43％和22％，均居世界第一，美国已具备控制国际粮食市场的基本条件。为了实现其粮食战略维持霸权地位，需要建立一个自由、稳定以及有效率的国际政治经济秩序，无疑，具有强制管辖权和贸易报复措施的WTO是实现上述目的并得以管理和控制世界的理想工具。所以美国带头发起并主持WTO农业谈判，极力在WTO框架下限制发展中国家农产品进口关税和贸易管制政策，并通过《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称《Trips协议》）为其转基因粮食品种获得专利并占据世界垄断地位扫除障碍。按照霸权稳定论的解释，WTO粮食贸易规则首先必须对美国等霸权国家有利，而其他国家之所以认可这些规则的合法性并参与其中是因为“霸权国提供了诸如某种有利可图的经济秩序或某种国际安全之类的‘公共物品’”。因此，在实践中许多发展中国家认可从WTO农业规则中获得出口经济作物的收益而在粮食贸易做出让步，同时还能在纺织品等其他议题上与美国进行利益交换。总之，“相互利益”既是霸权国主导粮食贸易规则合法性的基础，也是整个WTO贸易规则稳定的基础。为了维系WTO规则的稳定，保持盟国的团结，美国也不得不忍受欧洲、日本等对它的出口商品的歧视，让自身狭隘的经济利益服从于盟国的经济利益。因此，当欧盟等国家和地区出于自身公共食品安全的考虑而对美国的转基因粮食严格管制时，美国一直保持克制，而当美国认为这种管制会对其粮食战略构成严重威胁时，美国就不惜使用WTO争端解决机制打击这种管制。“霸权稳定”论否定国际规则本身的独立性，认为国际贸易规则以及规则的延续、变迁全凭霸权国的意志，显然无法全面解释WTO多哈回合谈判发展中国家在其中所起的作用，而现代国际关系理论的另一重要分支新自由主义学派提出的“复合相互依赖”的观念，能够更合理地解释美国主导的粮食贸易规则缘何得到其他国家的承认、执行以及发展中国家对WTO粮食贸易规则发展的影响。按照“复合相互依赖”的观点，权力不再是国家行为的唯一目标，经济利益显然是国家安全的根本保障，当前所谓全球化是经济相互依赖规模最大化的结果，也是最有利于国际经济法律机制发展的契机所在。为了参与全球化并获取国际经济交往所带来的利益，各国包括发展中国家接受了美国主导的粮食贸易规则并积极参与多哈谈判，又因为利益冲突发展中国家在农产品问题上拒绝与美国妥协，使得多哈农业谈判屡次破裂。此外，“复合相互依赖”还揭示了晚近国际粮食贸易规则参与构建主体多元化以及构建内容多层次等特点，在WTO成立后的谈判中，跨国公司、非政府组织等积极参与相关谈判，并成为一股对立法成败发挥巨大影响的力量。可以说，跨国公司对西方国家粮食战略起到举足轻重的作用，而且跨国公司操纵粮价和推动西方国家生物能源法案实施的做法也被公认为是这次粮食危机爆发的主要原因之一。WTO粮食贸易规则的制定、修改是一个复杂的过程，“霸权稳定论”和“复合相互依赖”理论对我们深入理解美国粮食战略的运作提供了一条有效途径，也为我国吸取其粮食政策、立法的有益经验以及参与WTO多哈谈判提供宏观理论支持。二、美国粮食战略主导下的粮食贸易规则美国粮食战略的最终目标是通过掌控国际粮食市场以实现其霸权战略，为此，他们主导了WTO贸易规则以及相关国际粮食贸易规则。（一）在WTO《农业协议》框架下通过不公平的出口补贴与国内支持等规则维系其粮食的国际竞争力。美国一直对小麦、玉米、水稻、高粱等粮食作物给予名目繁多的各种补贴，同时还为粮食出口提供种种出口补贴和出口信贷。为了使这些高额补贴获得WTO框架下的合法性，美国与欧盟等盟国在制定WTO《农业协议》时给自身留下充足的补贴空间。如国内支持虽然要求成员国削减“绿箱”以外的补贴，但“蓝箱”的设计使美国的差额补贴计划得以豁免，而由于“绿箱”支持范围过宽，美国还可将应予削减的补贴措施，转化为绿箱措施支持。因此2008年6月18日，最新一轮的美国农业政策法案《食品、环保、能源法》能维持高额补贴。据估计，为实施《食品、环保、能源法》，美国将在5年的时间内花2890亿美元。2008年，尽管大米、小麦、大豆等粮食作物的价格暴涨，但《食品、环保、能源法》却维持或提高了大多数此类作物的补贴。在出口补贴方面，WTO《农业协议》规定凡在基期（1986-1990年）未接受出口补贴的农产品今后不得提供出口补贴，在基期内已接受出口补贴的可继续提供但须逐步削减。据WTO秘书处2002年统计数据，在基期内提供了出口补贴的有25个国家，绝大部分为发达国家。由于当时大部分发展中国家无力对粮食进行出口补贴，这一规定等于剥夺了它们今后实施出口补贴的权利，也使得美国等发达国家和发展中国家的粮食贸易不可能在公平的环境下发生竞争。（二）通过《Trips协议》和有关生物技术的国际公约，为转基因种子及技术获得专利、占据垄断地位扫除障碍。美国孟山都、先正达、陶氏化学和杜邦等四家公司垄断了转基因农作物种子、农药及相关技术，为了保护这些转基因及相关生物技术专利，美国采取了推行《Trips协议》和在世界知识产权保护组织（WIPO）框架下协调各国专利法以及通过双边贸易协定的形式强化对转基因专利的保护。在美国、加拿大等西方国家极力推动下，《Trips协议》得以在WTO框架下达成，《Trips协议》第27.3条（b）允许成员国不授予动植物专利，为发展中国家利用生物技术发展农业生产提供了一定的灵活性，但该条约书又规定各成员有义务通过专利制度和专门的特别制度或二者的组合对植物新品种进行保护。鉴于《Trips协议》只是对转基因技术提供了最低限度的保护，美国以及其他西方国家转而谋求通过WIPO提高对转基因专利保护的水平。2000年11月，WIPO发起了所谓“专利议程”，其目的在于推动全球“一体化标准”的《实体专利条约》的订立，而这种高标准是对《Trips协议》给予发展中国家有限灵活性的倒退。（三）通过粮食援助和贸易优惠协议等诱使一些发展中国家放弃粮食生产，从而形成依附于美国粮食的畸形农业结构。菲律宾的粮食问题颇具代表性。菲律宾一直与美国在政治、经济等方面保持着密切的关系，受美国影响实施农业资本化政策，菲律宾土地和农业生产逐渐被西方农业跨国公司和本国资本家控制。加之实行贸易自由化和重工轻农的政策，大农场转向生产糖、热带水果等以出口为目的的经济作物，而主要粮食的生产都呈现出衰退的局面，菲律宾形成了主要向美国等出口热带作物、进口粮食的畸形农业结构。2008年6月美国与菲律宾签署《农业合作框架协议》，“该协议继续深化菲律宾的这种畸形粮食生产结构，根据该协议，菲律宾可以扩大对美国香蕉、芒果的出口，而美国则通过所谓的援助贷款向菲律宾出口大米，并进行粮食品种和家畜基因资源项目的“合作”。（四）使用WTO争端机制：美国实施粮食战略的有力武器。WTO粮食贸易规则中许多定义、原则乃至具体适用要求还存在缺漏，因此成员国管制粮食贸易具有一定自由裁量权。美国作为西方霸权体系的领导者，为了维系WTO规则的稳定以及盟国的团结，承认并忍受其他国家（包括其同盟国）对其粮食的管制，而当美国认为这种管制会对其粮食战略构成严重威胁时，就不惜使用WTO争端解决机制打击这种管制。1．欧美转基因农产品贸易争端第一案。美国视转基因及生物技术为实施粮食战略不可或缺的一环，为此与加拿大等积极倡导种植转基因农作物及制造转基因食品。然而欧盟及其成员国一直对转基因技术持保守态度，在管制理念、管制措施和方法上较为严格，确立了严格的转基因食品标识制度，并允许欧盟成员国在一定条件下对已取得欧盟境内销售许可的生物技术产品采取临时禁止措施，禁止其销售；此外，欧盟还对转基因上市申请采取了“事实上暂停”的态度。这些做法和措施引起了美国、加拿大等国的激烈反对，2003年8月7日美国正式将该案提交到WTO争端解决机构，认为欧盟的上述做法和措施违反了《SPS协定》、《农业协议》等相关规定。2006年11月21日，WTO争端解决机构通过了专家小组的裁决报告，裁定欧盟对转基因上市申请审批的“事实上暂停”等措施在程序上是一种不当延误，“未说明充分理由的长期延误在某些情形下可以推断其为不当”，构成了对美国、加拿大和阿根廷等利益的损害。美国最终目的是希望借助WTO争端解决机构确立转基因产品的合法地位，该案在一定程度上满足了美国等国的愿望。总之，如果成员国对美国等国的转基因粮食进行管制，程序必须“无可挑剔”，否则会面临欧盟同样的下场。该案还起到杀一儆百的效果，使得其他国家不敢采取类似限制措施，这样美国等国就可以在全球广泛推广转基因种子及粮食产品，有效控制国际粮食生产。2．美国与加拿大小麦进出口管制措施案。目前，WTO对国营贸易企业垄断粮食的管制未能形成严格的规则，对许多发展中国家而言STE（StateTradingEnterprise，国营