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公共管理学21世纪通识教育系列教材公共管理学吴春尚公共管理学21世纪通识教育系列教材第一章导论公共管理学21世纪通识教育系列教材本章重点1．公共管理的概念2．公共管理产生的历史前提3．公共管理学与公共行政学的联系与区别4．公共管理学的研究对象和内容5．公共管理学的学科特征公共管理学21世纪通识教育系列教材第一节公共管理是一种新型的社会治理模式一、公共管理的概念二、公共管理产生的历史前提三、从公共行政到公共管理的变革本节要点公共管理学21世纪通识教育系列教材一般认为，公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源和运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。公共管理的概念可以具有三重含义：其一，是公共部门中的管理；其二，是服务于公共事务的管理；其三，是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。一、公共管理的概念历史地看，公共管理是人类社会治理发展到20世纪后期所出现的一种新型社会治理方式。公共管理学21世纪通识教育系列教材公共管理的概念解析第三，公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。第一，公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织，或者说，一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。第二，公共管理的目的是服务于公共利益的实现的，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。第四，公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。公共管理学21世纪通识教育系列教材第三公共管理与私人管理的不同其次首先公共管理不以营利为目的。公共管理由公共管理组织内部的行政管理和外向的社会管理两个部分构成。公共管理担负着健全社会的责任。公共管理学21世纪通识教育系列教材–农业社会的社会治理是建立在等级身份差序的基础上的，是依靠权力而进行的治理，可以简称为“权治”；是服务于等级统治的目的的，因而，也可以称作为统治型的社会治理。–工业社会的治理是建立在法律的基础上的，特别是政治与管理的分化，使具体的社会治理更多地具有管理的特征，因而，也可以把工业社会的社会治理看作是管理型的社会治理。–在性质上，公共管理属于服务型的社会治理；在治理方式上，公共管理是由多元社会治理主体在服务精神导向下的合作治理。公共管理是社会治理的一种新的类型公共管理学21世纪通识教育系列教材社会历史基础农业社会工业社会后工业社会社会治理模式统治型社会治理管理型社会治理服务型社会治理社会治理途径“权治”（依权治理）“法治”（依法治理）“德治”（依德治理）社会治理手段“权制”“法制”“德制”社会治理模式表解公共管理学21世纪通识教育系列教材案例在顺德怎样做官公共管理学21世纪通识教育系列教材–公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代。现在看来，已经可以断定，20世纪80年代是人类历史上的又一个转折点，尤其是在西方国家，工业社会已经走到了自己的顶峰，开始了向后工业社会的转型。–后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔·贝尔首先提出的。二、公共管理产生的历史前提公共管理学21世纪通识教育系列教材经济上从制造业为主转向服务业为主社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据五大特征“后工业社会”的五大特征未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位“理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量公共管理学21世纪通识教育系列教材–贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的，他将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会与后工业社会。–前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大。所以，贝尔也将这一阶段称之为“对自然的博弈”。贝尔的后工业社会观公共管理学21世纪通识教育系列教材–工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。在工业社会中，人对机器形成了依赖，劳动高度紧张，注意力高度集中，这一社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”。–后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。信息成了最为重要的社会战略资源，知识成了推动经济社会发展的主要动力。也就是说，在后工业社会，人们所从事的工作就是使知识的生产系统化，并不断地开发智力资源。公共管理学21世纪通识教育系列教材–全球化不仅是一个空间概念，它意味着工业社会的领域分化进程的中断，那些分化成不同领域的部分又开始重新融合起来，国家与社会的关系、政治与经济的关系等等所有原先边界清晰的地方都开始变得模糊起来，甚至国家间的边界也被往来的人流踏得模糊了起来，那些原先被视作国家主权而不容他国觊觎的事务，也开始越来越多地谋求国际合作的途径来加以处理。全球化的影响公共管理学21世纪通识教育系列教材–后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代。–在很大程度上，由于社会已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代，而既有的治理模式在社会治理方面则存在着治理能力不足的问题，所以，许多问题往往以危机事件的形式表现了出来。–公共管理的出现，所直面的正是高度复杂性和高度不确定性的社会现实，是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题，或者说，是要扬弃人类在工业社会这个历史阶段中建构起来的社会治理模式。高度复杂性和高度不确定性的时代公共管理学21世纪通识教育系列教材–农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中的一切事物也都表现出确定性的特征，依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求。–比较而言，工业社会则是一个复杂性与不确定性的社会了，单纯依靠权力已经不能实现对这个社会的有效治理了，所以，依据法的精神和科学原则而建构起了一个管理型的社会治理体系。–但是，管理型的社会治理体系在治理方式上属于一种“以不变应万变”的治理，是基于普遍性的原则而设计出普适性的治理手段去应对复杂的和不确定的社会事务。公共管理学21世纪通识教育系列教材–这在工业社会这一低度复杂性和低度不确定性的条件下也基本能够满足社会治理的要求，然而，当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，工业社会的治理体系在一切方面都陷入的困境。–公共管理正是在这一条件下应运而生的。公共管理学21世纪通识教育系列教材–首先高度复杂性和高度不确定性冲击的是政府，它使由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继。–在公共产品的供给方面，随着复杂性和不确定性的日益增长，政府在公共产品供给上的垄断已经无法维持下去，因而要求政府必须去与非政府组织开展广泛的合作，以便形成多元的、灵活的公共产品供给机制，从而有效地解决复杂的社会问题和尽大可能地满足日益复杂化、多样化的社会需求。多元的、灵活的公共产品供给机制公共管理学21世纪通识教育系列教材社会治理主体重构官僚制组织面对复杂的和不确定的社会事务而显得无能为力，以至于各种各样的问题和矛盾积累到一定程度的时候，就以危机事件的形式爆发了。这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式，同时，政府也不得不与社会“分权”，让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来。结果，不仅政府自身的组织方式发生了变化，而且政府垄断社会治理的局面也被打破，从而形成了一个多元合作的社会治理结构，而多元的社会治理主体也被统合到了这个合作治理结构之中来了。公共管理学21世纪通识教育系列教材–一般认为，公共管理是直接地从公共行政范式中转变而来的，在公共管理出现之前，以政府为主体的公共行政是基本的社会治理方式。公共行政的起点是近代社会，是在行政的统治职能和管理职能的此消彼长中出现的。–在资本主义制度确立起来之后，政府的边界是受到严格的定义的，往往被界定为“消极政府”或“有限政府”。这时的政府被自由主义论者定义为社会的“守夜警察”，也就是说，扮演着“守夜人”的角色，政府职能主要体现在保护个人财产、维护社会秩序和国防等方面，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。三、从公共行政到公共管理的变革公共管理学21世纪通识教育系列教材19世纪中后期政府的职能迅速地扩张，政府的规模也迅速地膨胀形成了被学者们称作为“行政国家”的局面凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础出现了可以被称作“行政国家”的局面19世纪末1929年的大萧条之后20世纪中期政府所承载的公共行政走到了其顶峰20世纪60年代行政国家公共管理学21世纪通识教育系列教材对于农业社会的王朝治理来说，显然也有行政管理的问题，但是，那时的行政是一种统治行政，是从属于统治的需要和服务于统治阶级的利益的。公共行政产生的标志性事件是“彭德尔顿法案”（1883）的通过，因为它彻底终结了视行政为政党工具的“政党分肥制”，并建立起了文官体系，通过文官的“永业制”而保证行政体系不归附于某个具体的政党或利益集团。公共行政的产生公共管理学21世纪通识教育系列教材威尔逊：行政学的创始人，“政治与行政二分”的原则。古德诺：“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行”。马克斯•韦伯：理想的官僚制组织是建立在“合理—合法”权威基础上的科层制组织系统。泰勒：科学管理思想解决了政府自身的管理问题。行为主义运动公共政策运动1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥等人进行了著名的“霍桑实验”。行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙完成的。20世纪60年代至70年代，许多西方国家都先后出现了众多的社会问题，公众因此而对政府提出了新的诉求。社会公众所关注问题的焦点是那些与自身现实切身利益密切相关的公共服务问题，这就迫使政府去寻求具有普遍性的、能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具，从而出现了公共政策运动。20世纪的几场公共行政运动现代公共行政创建时期公共管理学21世纪通识教育系列教材试图突破公共行政的经典框架，试图模糊政治与行政二分原则，主张一种积极的公共性，要求政府突出公共行政的“公共”性质，并提出通过民主行政的方式去使公共行政获得和保有公共性。新公共管理运动提出了“以私补公”的措施，至于政府自身的管理问题，则主张引入竞争机制去促进政府效率的全面提升。所有这些，被概括为“运用企业家精神改造政府”。新公共行政运动公共管理学21世纪通识教育系列教材公共管理学21世纪通识教育系列教材其一，公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。其二，多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外的都应当是“公共行政”，都具有公共性。其三，公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。其四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政而在实质上则是服务行政。公共管理的出现公共管理学21世纪通识教育系列教材第二节公共管理学是一门新兴学科本节要点一、公共管理学与公共行政学的联系与区别二、公共管理学的研究对象和内容三、公共管理的研究途径四、公共管理的学科特征公共管理学21世纪通识教育系列教材–从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学之中来。–公共管理学是关于公共管理这一新兴的社会治理模式的科学，它是对公共行政学的扬弃，一方面，它要继承公共行政学研究的科学成就；另一方面，它又实现了对公共行政学的超越，是对公共行政学学科的