02公共组织理论

公共组织理论公共组织学教学课件第2章(1)了解组织理论的产生和发展过程。(2)掌握组织理论流派的基本观点，优势点和缺陷。(3)学会从历史的角度考察组织理论。科层组织理论新公共管理理论本章重点问题一、组织理论发展的四个阶段：（既考虑组织理论产生的发展时间顺序，又考虑理论研究的主要方法）1937年，厄威克与古利克《管理科学论文集》第一次正式提出“组织理论”①传统科学管理时期（19世纪末、20世纪初至30年代）以泰罗、法约尔、韦伯为代表②行为科学时期（20世纪30－60年代）以梅奥、福莱特、巴纳德、马斯洛、麦格雷戈、西蒙为代表③系统科学管理时期（20世纪60年代－20世纪80年代）以帕森斯、雷格斯、菲德勒为代表④公共组织理论现代发展（20世纪80年代）以布卡南、奥斯本代表第1节组织理论发展史二、系统组织理论–最早将一般系统论运用于组织研究的是美国哈佛大学社会学教授塔尔科特•帕森斯(TalcottParsons）。–理论要点：•系统组织理论从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标（既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。•在组织的系统模式中，五个子系统分别是：（1）目标与价值分系统。（2）技术分系统。（3）社会心理分系统。（4）结构分系统。（5）管理分系统。•（一）目标管理理论–提出者：1954年，美国著名企业管理专家德鲁克（PeterDrucker）。–实行目标管理需要遵循以下三个步骤：•（1）制定目标。制定目标要进行科学的预测和决策，整体目标与基本方针应明确与精练，目标与方针要让群众了解，从上而下层层分解，目标应形成体系。•（2）实施目标。目标分解后，按照目标体系的要求，协调各方面的关系，努力实现目标是实施目标阶段的内容。•（3）评价目标。评价目标阶段是在实施目标阶段完成后进行的。三、当代组织理论•（二）全面质量管理理论–1961年，菲根堡姆（A.Feigenbaum）最先提出了全面质量管理（TotalQualityControl,TQC）的概念。–“为了能够在最经济的水平上，并考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究，设计，制造和售后服务，把企业内各部门的研制质量，维持质量和提高质量的活动构成为一体的一种有效的体系”。–全面质量管理的实施大致是由以下步骤构成：•（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。•（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。。•（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励机制。•（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他们同开发者之间的隔阂和对立。•（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。•（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意识和敬业精神。•（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。核心点：•全过程的质量管理：包括设计过程，制造过程，辅助过程，使用过程等四个过程的质量•全员质量管理•（三）绩效管理理论–绩效管理的理论方法体系主要有两个，即关键业绩指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）和平衡计分卡法（BalanceScorecard，BSC）。–绩效管理具体包括如下四个环节：•（1）绩效计划（PerformancePlanning）。•（2）管理绩效（ManagingPerformance）。•（3）绩效考核（PerformanceAppraisal）。•（4）奖励绩效（RewardingPerformance）。•（四）学习型组织理论–提出者：美国学者彼得•圣吉（PeterM.Senge）–组织学习的方式：•（1）能够系统地解决问题。•（2）注重试验。•（3）从自己过去的经验中学习。•（4）向他人学习。•（5）在组织内部实现充分的知识共享。•（五）网络组织理论–广义的网络组织是指两个或两个以上的独立的实体为迅速提供产品和服务，在一定时间内结成动态联盟，从而以强大的结构成本优势和机动性，完成单个组织难以承担的功能。–狭义的网络组织定义在组织特征方面比较理想化，强调运用信息技术（特别是网络技术）达成一种完全松散、平等的组织形态。–网络组织的特点：（1）组织边界模糊。（2）高度的流动性和灵活性。（3）并行作业，共享各成员的核心能力。（4）高协作成本。（5）蕴涵高风险。–从网络组织的构建和运作看，有两个重要因素：一是合作关系；二是运作平台的网络。–代表人物：马克斯•韦伯（MaxWeber）–官僚制是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。第2节科层组织理论一、主要观点：（1）权威的类型。第一种是卡里斯玛型权威（charismaticauthority）；第二种是传统权威（traditionalauthority）；第三种是法定权威（legalauthority）。（2）官僚制的特点（P30）1.合理的分工和工作的专业化。2.层级节制的权力体系，界定明确的权威等级，也就是说有一个固定的上下级安排有序的体系，较低职位受到较高职位的监督；3.依照规程办事的运作机制；4.有处理工作的程序制度；5.形式正规的决策文书，一切重要的决定和命令都形成正式文件下达6.人际关系的非人格化，职务的执行建立在文件（案卷）之上和一个建立在各种各样常设机关和文书班子的基础之上7.基于技术能力的雇佣和选拔制度；8.有专业的培训机构。官僚制组织的熵值效应•熵：由有效能量较高的状态运转到能量较低的状态，有序的状态到无序状态二、“摒弃官僚制”、“超越官僚制”的浪潮（一）官僚制的致命缺陷:官僚主义和腐败问题官僚主义产生的原因：•默顿:工具性价值变成了终极性价值“目标替换”目标替换的四个主要原因:第一，官僚制规则和规范要求，遵守规能获得认同，而违反规则将受到惩罚;第二，对规则的重视导致了规则专家，官僚制人员对规则的具体理解使其将规定本身视为绝对的事情，而不是相对于目的而言;第三，非人格化原则，因为任何为了满足公众具体要求而表现的规则弹性都会被指责为偏袒，因为没有做到一视同仁；第四，在于官僚制政府的垄断地位，垄断地位导致了官僚制的僵化和默守规则。•腐败问题产生的原因：1、过度理性和制度化导致对经济过度控制的结果。2、等级森严的官僚组织使得行政权力实际上操纵在少数人的手里，而这种权力又缺乏监督与制衡，从而引发的个人私欲的膨胀。3、等级制度带来上层专断独裁，下层诌媚奉承。官僚制的致命缺陷的具体表述：•组织规模的无限制的膨胀•理性官僚制的民主缺失•对环境变革的适应性差（二）官僚制的出路•组织结构的调整：分工与职能的整合•行政行为的规范：程序与标准的整合•管理技术的完善：电子政务与信息传递一、新公共管理理论发展阶段：第一阶段是理论阶段，即新公共行政学阶段第二阶段是实践阶段，即新公共管理阶段，强调“政府重塑”；第三阶段是转折时期，即“治理”理论时期、后官僚制的兴起第3节新公共管理理论第一阶段：理论阶段•1968召开的密诺布鲁克会议具有里程碑的意义，它揭开了公共管理的序幕。会议的中心主题：①公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；②如何能有效地执行政策；③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。这一切是对公共管理最充分的理论准备，可以称之为理论阶段，即新公共行政学阶段。第二阶段：实践阶段•西方国家特别是英、美、新、澳等国家在“新公共管理”的旗帜下，把“新公共行政学”的理念变成了最广泛的行动。如，在英国，从撒切尔夫人上台开始，政府制定了最为激进的改革计划，商业管理技术、竞争机制的建立和顾客导向的政府服务搞得如火如荼。以雷纳(Rayner)评审委员会的成立，1983年“财政管理创议”建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革、1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书及1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策为代表。•在美国，（从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），制度带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率；布什政府则全面推行质量管理；1993年克林顿政府开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)，国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》成为整个行动的指南。•“新公共管理”不再是停留在理论上的教条，而变成了轰轰烈烈的实践活动。第三阶段：转折时期•20世纪90年代，由世界银行和OECD倡导的“治理”概念扩大了公共管理的实践范围，形成了公共管理一次新的转折。“治理”理论强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其它社会力量都可以承担公共行政职能。同时，公正看待“第三部门”的崛起与公民社会的兴起，在公共领域形成了众多的权力中心，各个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公共服务，使公共事务的管理具有了较大的公开性，其透明度大大提高。因此，“治理”理论是新公共管理实践的进一步深化，丰富了公共管理的内容。新公共管理的内涵、特征•其他的名称：“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“以市场导向的公共行政”、“再造政府”等定义：•新公共管理就是以公共选择、新制度经济学、管理主义为基础，以追求经济、效率和效益为目标，将私营部门的管理方法引入公共部门，用企业化体制来取代官僚体制，通过行政权力的重新分配和公共服务对象的顾客化来提高公共服务的质量和效率的公共行政改革模式。新公共管理的理论基础：1、公共选择理论：资源在公共物品间的分配不是由哪一个人或哪一个部门来决定的，是通过集体行动和一系列政治过程的选择和决定来实现的。在分配过程中由于受到利己主义本性的影响，由个人组成的国家或政府则会按个人是否有利选择分配方案和行使行政权力，2、新制度经济学：交易费用经济学、制度变迁理、制度的供求与均衡理、委托——代理理论、公共选择理论3、管理主义•新公共管理的特征：（陈振明））(1)“让管理者进行管理”;(2)衡t业绩(明确的绩效标准与绩效评估);(3)产出控制(项目预算与战略管理);(4)顾客至上(提供回应性服务);(5)分散化(公共服务机构的分散化和小型化);(6)引入竞争机制;(7)采用私人部门的管理方式;(8)改变管理者与政治家、公众的关系。新公共管理和官僚制在哲学价值取向上的差异•第一，主体和客体发生了位移，官僚制的主体中心主义转化为新公共管理的客体中心主义。•第二，权力中心发生了变化，官僚制的权力中心主义转化为新公共管理的服务中心主义。•第三，后果中心的转移，官僚制的效率中心主义转化为新公共管理的成本中心主义。新公共管理在中国行政改革中的适用性反思•1.对经济学基础的批判(1)一种观点认为经济学本身就是一门有缺陷的学科。•经济学在私营部门和经济领域的应用是有成效的，但是将其应用到公共管理领域是不完全合适的。首先，公共服务中的提供者与消费者交易模式要远远复杂于在市场上商人与顾客之间的交易模式。其次，公共服务中的消费者不仅仅是消费者，他们还有一种更重要的身份—公民。忽视了政治过程与市场过程的本质区别。•张成福教授认为公私管理的区分在宪政与市场、公益与私益，法制与契约自由、社会公益与效率等多个方面。(2)从实践上看，私营部门管理方式难以在公共部门中加以很好的应用。因为，私营部门的战略规划，绩效衡量，都依赖于明确的目标，只要目标明确，相关的步骤就可实施，而对公共部门而言，目标不是那么清晰，或者说很难有明确的目标。(3)公共部门缺少像私营部门“利润”相类似的底线标准，利润也不应该成为公共部门的唯一取向。•2.对新公共管理具体措施的批评•新公共管理提倡的以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施在实践中被认为是放弃政府的公共服务职能，逃避政府责任，破坏了政府与公民社会的关系。•新公共管理以“三E’’为追求目标，而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。新公共管理的新形势：“治理”理论的兴起•公共治理理论的含义与特点•含义：公共治