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第四章公共组织公共组织概述公共组织结构公共组织设置的基本原则西方公共组织理论的新发展第一节公共组织概述一、公共组织的涵义广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。这里是狭义的理解。二、公共组织的特点1、政治性。主要表现在政治代表和政治维护两方面。2、公共性。表现为提供公共物品和公共服务，实现公共利益。3、权威性。公共组织活动以国家权力为后盾，以宪法和法律为依据，以强制推行政令为基本手段，使公共组织具有突出的权威性。4、服务性。政府为社会发展和经济发展提供无偿的非营利性的公共服务。5、法制性。公共组织自身法制化和行政组织活动法制化。即依法设置机构和依法行政。6、系统性。公共组织是一个稳定的巨系统，也是相对封闭的系统。行政系统具系统的整体性、结构性、层次性和相关性。三、公共组织的基本要素1、职能目标是公共组织存在的基础，是公共组织的第一要素。职能目标的多少和重要程度决定公共组织机构的数量、地位及人员编制，也决定公共组织活动的方向、范围和内容。2、行政人员人员是公共组织的主体。3、行政机构是公共组织的实体，是行政职能目标的载体。4、权力与责任公共组织是一个纵横交织的权责体系。5、运行程序现代管理强调程序化，即运用科学方法确定管理的环节或步骤，确保各项管理活动有序进行。6、法制规范公共组织建设与运行必须有法可依，有法必依。7、物财资源是公共组织存在和运行的物质条件。8、管理方式五、公共组织的类型1、领导机关也称首脑机关，是指从中央到地方政府中统辖全局的决策核心，是公共组织系统的中枢。2、职能机关是指在领导机关统一领导下，负责处理辖区范围内某一方面专业行政事务的机关。3、办公机关是指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构，其典型形式是各级公共组织所属的办公厅、办公室。4、派出机关是指行政领导机关在辖区范围内依法设立的代表机关。5、咨询机关亦称智囊机关或参谋机关，是指为行政领导机关或行政首长出谋划策，提供各种建议和方案的机关。6、信息机关是指专门负责收集、加工、储存与传递人、财、物等各方面信息，为各类公共组织提供信息服务的机关。7、危机管理组织P88也叫应急管理组织，是指在发生大规模的社会突发事件或严重的自然灾害等公共危机事件条件下能够统一领导、统一指挥的跨部门的处理这种突发公共事件的应急管理组织。如应急管理地震、海啸、疾病流行或社会骚乱事件等。其特点是必须在突发事件后立即进入管理状态。它必须反应及时、灵敏，行动快捷，指挥准确有力，首先不使事态扩大，降低损失程度。第二节公共组织结构一、公共组织结构公共组织结构：是指公共组织各层级、各部门依据法律准则确立的排列组合方式。公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。公共组织的纵向结构，是公共组织的层级结构，也称层级化，是指公共组织系统中纵向管理层次的划分，即公共组织的最高层至基层工作人员之间的层级数额。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。公共组织从中央政府到地方政府和基层政府，是纵向结构。公共组织的横向结构，也称分部化或部门化，是指公共组织系统中横向部门的划分，即一级公共组织所辖部门的数额。公共组织部门划分的标准：1、公共组织的功能和职能目标；2、行政管理的程序；3、地域；4、管理对象；公共组织结构的纵向与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。二、公共组织结构模式在公共组织沿革、发展过程中，形成的一些比较成熟、稳定的结构形态，我们称之为结构模式。主要模式有：直线式、直线参谋式、直线职能式、直线综合式、多维式等。1、直线式。直线式是一种产生最早、也最为简单的组织结构模式。其基本特点：公共组织由最高行政主管至基层工作人员自上而下建立起垂直的领导关系，不设职能机关，形同直线，因此称这直线式。这是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥——服从关系为特征的结构形态。L2L2L2L3L3L3L3L3L3L12、直线参谋式。是在直线式基础上，建立与行政首长相对应参谋系统的组织结构模式。参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过建议和方案被行政首长采用而实现的。L2L2L2L3L3L3L3L3L3L1参谋系统3、直线职能式基本特点：在统一的行政指挥系统之外，按照管理专业化原则，另设一套职能机关，它们在行政指挥系统的统一领导下负责处理专业行政事务，形成部门化的行政管理体制。L1F1F1L2L2L2L2F1F1F2F2L3L3L3L3F2F2业务指导4、直线综合式。是在直线参谋式和直线职能式的基础上形成的。基本特点：在直线式基础上同时设立直接对行政首长负责的参谋机构和职能机构，前者承担咨询功能，为行政首长决策出主意、想办法、提方案，或对决策方案进行分析论证；后者在行政首长领导下处理专业行政事务，并就本部门主管的工作向行政首长提供建议。这是当代政府的主要结构形式。L1F1F1L2L2L2L2F1F1F2F2L3L3L3L3F2F2业务指导参谋系统5、多维式。也叫矩阵式。是近年来发展起来的一种为大型化、复杂化组织所使用的综合性组织结构模式。基本特点：按地区、按专业或产品分别设立管理机构，各类管理机构既分工，又合作，共同致力于组织整体目标的实现。多为大型、超大型的经济组织所采用。现公共组织中也有采用。总公司职能部门职能部门职能部门职能部门A项目小组B项目小组C项目小组成员成员成员成员成员成员成员成员成员成员成员成员6、网络式是一个小的中心组织以合同为基础，利用其他组织的各种资源达成工作目标的组织结构。没有层级，也没有职能结构的那些专业化人员。它将一些职能“外包”，或“购买”。管理者具有很大的灵活性，可以专心地致力于他最重视、最擅长的工作。第三节公共组织设置的基本原则一、职能目标原则公共组织是行政职能目标的载体，政府的职能目标结构决定公共组织的结构。所谓职能目标原则，就是在充分认识行政职能目标对公共组织结构的决定作用的基础上，适应行政职能目标的要求，建立并调整公共组织结构。1、依据职能目标配置行政机构；2、围绕行政职能目标设计并建立公共组织结构；3、依据职能目标的实施情况，适时调整公共组织结构。二、完整统一原则（统一领导与统一指挥原则）所谓完整统一，是指公共组织结构中的各层次、各部门既相对独立，又相互协调，形成一个有机整体。1、领导指挥要完整统一；（不能多头指挥、越级指挥、越级请求汇报，同一时间内，必须服从一个上级或组织的指挥和命令）2、机构设置要完整统一；（机构设置齐全，不漏设不多设；明确公共组织之间的隶属关系与权责关系；行政机构的级别、名称要规范统一）3、加强信息沟通，促进公共组织系统的协调。三、职责权一致原则即职位（职务）、职责、职权相一致。三者互为条件，必须保持相称与平衡，使每一个行政机构与人员有职、有责、有权，并在实践中充分发挥职务作用，彻底履行责任，完全行使权力。有了职位就有法定的职权，也就要负起行政责任和法律责任。授予一个组织机构的权限和该组织机构应承担的责任必须相一致。不能权职相悖，即有职无权或无职有权，也不能权责分离，即有权而不负行政责任或有责任而无职权。1、要依法明确规定各行政机构的法律地位、职责范围，并授予相应的行政权力，建立和完善权责一致的公共组织体系，克服有责无权、滥用职权、逃避责任的现象。2、依法明确规定行政人员的职务、职责和职权，使所有组织成员明确自己的职、责、权，并在行动上自觉落实职、责、权一致原则。3、必须建立严格的监督、考核与奖惩制度，督促行政机构及其人员尽职尽责。4、必须维护用人权与处事权的统一。四、管理幅度与管理层次适当原则公共组织结构层级化和部门化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理幅度之间的关系的问题。管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是行政目标的分解，是行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但不宜过宽或过窄。管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。五、精干效能原则（精简原则）是指在保证实现公共组织目标的前提下，把公共组织机构和人员减少到最低限度，或者说是以最少的机构、人员和物财投入完成一定量的工作任务。（机构精简、人员精干、程序简单、效能高）1、公共组织机构要合理精干；2、工作人员要精干，要依据最低职位数量原则确定人员编制；3、办事程序要精简。建立“廉价政府”。六、法制原则要求公共组织结构的建立和调整必须纳入法制化轨道，通过行政立法明确规定公共组织机构设置的数量、程序以及职权范围、隶属关系、人员编制等，并在实践中维护法制的权威与尊严，努力实现公共组织结构设计的法律化、制度化。1、公共组织机构的设置要依据宪法和法律；2、完善公共组织管理的法规政策；3、依法调整公共组织结构。七、按照职务设计来设计组织结构的原则按职务专业化、职务轮换、职务扩大化、职务丰富化和工作团队等进行职务设计；使组织结构适应职务设计的需要，即按职务设计来设计组织结构。这样有利于组织成员的职业的全面发展，更能充分发挥他们的智慧和能力。第四节西方公共组织理论的新发展一、非营利组织（NPO）1、含义：非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。2、特点：①组织性。有正式的组织结构，有明确的规章制度，有固定的工作人员。②非政府性。是民间志愿组织，不是政府组建，也不从属于政府部门。③非营利性。非营利组织必须不以营利为目的。④自治性。是独立自主管理的组织，它按照组织内部规章制度自我管理。⑤志愿性。非营利组织的成员必须有一批志愿者，他们是志愿参加服务的。3、分类：联合国分为三大类：教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。欧共体分为五大类：教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。4、非营利组织在提供公共服务中的作用①在制度建设方面有倡导作用；（可以推动和促进法律和政策的制定）②监督市场；（更广泛更有效，更能代表广大消费者利益）③中介作用；（政府与市场的中介）④维护良好的社会价值；（增进社会福利，促进社会公平）⑤监督政府。（监督政府的公正、廉洁、效率和民主）5、非营利组织对公共管理的影响①非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足；②非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值；③它更强调多元化公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制；④它的组织更民主、更开放。⑤参与机制的建立。6、政府对非营利组织的作用①补助；（政府制定政策对其给予一定的经济补助。）②减免税收；（政府采取减税或免税政策鼓励企业向其捐款。）③委托与合作；（政府向其委托一定的公共事务，以减轻政府负担。）④法律管制；（政府制定法律规范其行为，加强管理。）⑤辅导监督。（政府负责引导和监督其行为，确保它的非营利性质。）二、学习型组织三、创新型组织作业1、湖南溆浦案例分析2、从“2003年温州打火