完善监督统筹衔接制度调研报告

完善监督统筹衔接制度调研报告关于完善监管协调衔接体系的调研报告党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，以顽强意志、空前力度推进管党治党理论、实践和制度创新，锐意探索一条解决党长期执政条件下自我监督这个国家治理的“哥德巴赫猜想”、实现自我净化自我完善自我革新自我提高的成功路径，着力构建一套行之有效的权力监督制度，初步形成了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的对党组织、党员和公权力、公权力行使者的监督格局。党的十九届四中全会立足世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出顶层设计，对坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督作出重大战略安排，其中明确提出“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调：“做实监督全覆盖、增强监督有效性”；赵乐际同志在全会工作报告中严格对标、紧紧跟进，将“完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度”作为今年重要工作任务进行部署。这些都为各级纪检监察机关和巡视巡察机构提出了新的重大课题，更赋予了重大政治责任。为了研究破解完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度这一重大课题，我们精心制定调研方案，采取实地调研、书面调研、座谈交流等多种方式开展了一系列调研工作。x月xx日，中央纪委国家监委办公厅来函委托我省就此课题开展调研，xx书记高度重视，第一时间作出批示，要求省纪委省监委办公厅牵头组织抓好调研并及时上报调研报告。x月xx日，xx副书记专门召集省委巡视办、省纪委省监委相关内设部门和部分省纪委省监委派驻纪检监察组负责同志进行座谈交流研讨。我们在向各市州发函进行书面调研的基础上，还组建调研组到xx市、xx州、xx市等地开展了实地调研，及时整理调研成果形成调研报告按程序上报中央纪委国家监委办公厅。此后，又根据相关工作进展对调研报告进行反复修改完善，形成此结题报告。一、关于对“四项监督”统筹衔接重要意义的认识党章规定，各级纪委是党内监督专责机关；宪法、监察法规定，各级监委是行使国家监察职能的专责机关。纪委监委无论是所要承担的监督执纪问责、监督调查处置两项职责，还是所要发挥的监督保障执行、促进完善发展作用，监督都是打头阵、第一位的，居于基础性、保障性地位。从历史逻辑来看，19xx年第一届中央监察委员会应运而生，扛起的就是加强党内监督、巩固党的一致及权威的根本职责。此后，虽然几度易名、几度更迭，文革期间还曾被摧毁中断，十一届三中全会决定恢复重建，改革开放xx多年来更是经历了巨大发展，但纪检机关作为党内监督机关的根本性质、将监督作为基本职责的根本定位始终没有变。可以说，监督是纪检监察机关与生俱来的使命，是存在的意义和价值所在。从理论逻辑来看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在以雷霆万钧之势向党内顽瘴痼疾开刀的同时，注重从规律上找原因、从机制上补缺口，持续深入推进纪检监察体制改革，着力构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。从党的十八届三中全会要求巡视、派驻“两个全覆盖”，到党的十八届六中全会制定党内监督条例推动党内监督全覆盖；从党的十九大后将所有行使公权力的公职人员纳入国家监察范围，到逐步形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”格局；从大力推动“有形覆盖”，再到走向“有效覆盖”，填补了从好党员到“阶下囚”、从好的公职人员到“阶下囚”两个方面的空白，可以说目标一以贯之、实践环环相扣、工作接续递进。十九届四中全会集成十八届三中全会以来纪检监察体制改革成果对坚持和完善党和国家监督体系作出更高层面更加清晰的顶层设计、开启在坚持中深化在深化中发展的新征程。在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记响亮地宣示，我们党探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，并明确指出这条道路、这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。坚持这条道路、发展这套制度，纪检监察机关使命当前、责无旁贷，必须自觉把监督挺在前面，持之以恒推进监督理论创新、制度完善、效能提升。同时，在改革中纪检监察机关承担的主要任务虽有所变化和拓展，但无论怎么变化、怎么拓展，贯穿其中的主线都是监督。没有强有力的监督，其他一切工作就只是“盲人摸象”。从实践逻辑来看，随着全面从严治党不断向纵深推进、反腐败斗争压倒性胜利不断巩固拓展，纪检监察工作的重音已从党的十八大之初的“以治标为主、为治本赢得时间”向标本兼治、源头防治、全面治理转变，已从不敢腐不能腐不想腐主次有序、缓急有别推进向不敢腐不能腐不想腐一体推进转变，需要更加强调履行监督基本职责、第一职责，更加突出定位向监督聚焦、责任向监督压实、力量向监督倾斜，更加注重提高监督效能，抓早抓小、防微杜渐，真正让不正之风和腐败问题无所遁形、无法滋生。履行好监督基本职责第一职责，首要必须对纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四项监督”的定位内涵有一个清晰的认识。纪律监督是党内监督的基本形式，体现的是以更高的标准、更严的纪律要求约束各级党组织和广大党员干部，重在把纪律挺在前面、形成常态，唤醒党章党规党纪意识。监察监督是党内监督的拓展和延伸，是对公权力最直接最有效的监督，重在运用职责法定、管辖法定、权限法定、程序法定的优势，实现对所有行使公权力公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等情况监督全覆盖。派驻监督是纪委监委直接领导和授权的监督，是纪律监督和监察监督延伸的触角，重在发挥“派”的权威和“驻”的优势，近距离、全天候、常态化盯住党和国家机关的领导干部和行使公权力的公职人员，确保党的路线方针政策落到实处。巡视监督是党内监督的战略性制度安排，是自上而下的组织监督，重在利剑高悬、发现问题、形成震慑。这“四项监督”各有分工、各有特点、各有侧重，在党和国家监督体系中发挥着各自独特的作用。同时，它们又具有高度内在一致性和互补性，主要体现在：本质属性相同，都是政治监督，必须体现政治原则、政治标准、政治要求，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，推动党的路线方针政策和党中央重大决策部署落地见效作为根本任务。职责定位相通，都是对职能部门、监管单位、领导干部、公职人员等责任主体履行监管职责、行使监管权力进行“监督的再监督”“检查的再检查”，是“裁判员”不是“运动员”，不是凡事直接冲到一线、深入到具体工作中去监督和检查，更不是越位包揽、越俎代庖，“种别人的田、荒自己的地”。责任链条相扣，“四项监督”，每一项都是铁的政治责任。抓实“四项监督”，背后都离不开党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任和纪委监委监督责任贯通联动、一体落实。监督重点相连，必须突出领导干部、聚焦领导班子成员特别是“一把手”，只要把领导干部这个“关键少数”盯住了抓好了，全面从严治党的水平就会有一个大提升，党内政治生态就会产生根本变化。目标方向相合，都是在党的集中统一领导下进行同各种违背党的原则、违反党章党规党纪和国家法律法规、破坏党的团结统一、侵蚀党的肌体健康的现象、问题以及有关的人和事作坚决斗争的工作，根本目的都是坚持和加强党的全面领导、捍卫党的长期执政地位、维护党中央的权威和集中统一领导。总之，“四项监督”是上下贯通、左右衔接、集成联动、相互促进的有机整体，不存在“一枝独秀”，更不存在孰轻孰重，必须实现统筹衔接，做到贯通协同、共融一体，将制度优势全面转化为治理效能。关于实现“四项监督”统筹衔接的重要意义，可以从以下三个层面来认识。（一）实现“四项监督”统筹衔接是完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和应有之义。习近平总书记强调：“监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。”历史和现实都证明，解决党自身存在的问题，外部监督是必要的，但从根本上讲，要靠强化自我监督。当前，党和国家所面临的环境、肩负的任务和自身状况都发生深刻变化，越是面对复杂形势和严峻挑战，就越要下定决心“自己给自己做手术”，破解自我监督这个难题。“四项监督”本质上都是党和国家的自我监督，是中国特色治理体系的重要组成部分。推进“四项监督”统筹衔接，既是直接为完善党和国家监督体系“添砖加瓦”，也有利于纪检监察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大征程中更好地发挥监督保障执行、促进完善发展作用。（二）实现“四项监督”统筹衔接是推动全面从严治党向纵深发展、夺取反腐败斗争彻底胜利的重要路径和必然要求。习近平总书记强调：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略”。“四项监督”既包含惩的手段，也具备防的功能，与“三不腐”理念高度契合、一脉贯通。推动“四项监督”统筹衔接，就是旨在打通各项监督之间的壁垒，整合各项监督的资源和力量，形成监督的倍增效应，释放管党治党和反腐败斗争治理效能。一方面，通过铁面监督保持高压态势，对不正之风和腐败问题露头就打、一寸不让，强化不敢腐震慑；另一方面，通过完善监督制度体系、织密全覆盖监督网，压缩和铲除违纪违法问题滋生的空间和土壤，强化不能腐的约束；再一方面，通过用好各项监督成果，强化以案促教、以案示警，推进政治生态综合治理，不断涵养廉洁文化，筑牢不想腐的思想根基。可见，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，推动全面从严治党向纵深发展，完善“四项监督”统筹衔接制度既是重要路径，也是必然要求。（三）实现“四项监督”统筹衔接是推进新时代纪检监察工作高质量发展的重要举措和现实需要。在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记鲜明指出：“目前，各方面监督总体上有力有序，但协同衔接不够顺畅的问题比较突出，日常监督不够严格，办法不多、效果不强”。这些都是制约监督提质增效的短板，也是影响纪检监察工作高质量发展的弱项，必须切实加以解决，特别是深化国家监察体制改革后，纪检监察机关的监督对象呈几何倍数增长，更是迫切需要整合各类监督力量，推动监督从有形覆盖向有效覆盖转变。我们要坚持一体推进“三项改革”，紧紧围绕监督中的发现问题、处置问题、整改问题等关键环节，系统谋划建立健全“四项监督”信息、资源、力量、手段、成果等共享制度机制，推动构建具有“大一统”格局、“一盘棋”联动特色的监督工作流程，实现“四项监督”同步推进、同向发力，为纪检监察工作高质量发展提供坚实支撑。二、我省“四项监督”工作开展基本情况近年来，特别是党的十九大以来，在党中央、中央纪委国家监委和xx省委的坚强领导下，xx省各级纪检监察机关和巡视巡察机构坚持深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，忠实履行监督第一职责，积极创新思路和举措，在做实纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督全覆盖上下功夫，以监督的新举措新成效巩固发展xx风清气正政治生态。（一）坚持挺纪在前，做实纪律监督。坚持关口前移，前置纪律防线，教育预防为主，惩处治理同进，用严明的纪律惩前毖后、治病救人。推进政治监督具体化常态化，严肃查处违反党章党规、违背党的政治路线、破坏政治纪律政治规矩问题，严肃查处空泛表态、应景造势、敷衍塞责、出工不出力等形式主义官僚主义突出问题，促进“两个维护”落实落细。严格执行《党委（党组）落实全面从严治党主体责任的规定》并协助省委制定我省实施细则，每年协助省委常委带队检查各市（州）落实全面从严治党责任情况，实行下一级党委（党组）书记向上一级纪委全会述廉述责并接受纪委委员测评，以刚性纪律约束压紧压实主体责任。出台《中共xx省纪委xx省监委机关党风廉政意见回复工作暂行办法》，把党风廉政意见回复作为政治监督的重要方式，严把干部选拔任用政治关，严防“带病提拔”“带病上岗”。固化经验制定会风会纪监督工作机制，强化会风会纪监督。坚持不懈落实中央八项规定及其实施细则精神，驰而不息纠正“四风”，力戒形式主义官僚主义，注重推进廉洁文化建设和家风建设。深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，常态化开展“访村寨、重监督、助攻坚”专项行动，连续开展两轮脱贫攻坚“五个专项