2公共政策执行

第三章公共政策执行PublicPolicyImplementation本章主要内容：第一节政策执行研究的缘起第二节政策执行的涵义第三节政策执行的环节与手段第四节影响政策执行的因素第五节中国的公共政策执行第一节公共政策执行研究的缘起引言有了好的公共政策，并不必然意味着该项公共政策就一定能够得到很好的执。本节主要内容：一、政策执行研究早期受忽视的原因二、政策执行研究的兴起三、西方政策执行研究的途径四、政策执行理论五、“执行运动”的影响一、政策执行研究早期受忽视的原因1.政策科学研究重政策制定的传统；2.政策执行研究相对缺乏介入的途径；3.学者接触政策执行实践的机会少；4.政策执行本身特点为对其进行研究增加了困难；……政策科学的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域。政策科学是对政策制定过程的知识和政策制定过程中知识的研究。二、政策执行研究的兴起1.政策执行研究兴起的标志1973年，美国学者艾伦·维尔达夫斯基（A.Wildavsky）和杰弗里·普瑞（里）斯曼（J.L.Pressman）合作撰写了《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》（Implementation:HowGreatExpectationinWashingtonAreDashedinOakland）一书，引起了人们对政策执行问题的广泛关注。2.“执行运动”兴起的原因（1）理论上，政策科学研究领域进一步扩展的需要；（2）实践上，许多政策失败案例经过评估得出因为执行不利而失败的结论；……维尔达夫斯基和普瑞斯曼的发现引发了政策执行研究的高潮，出现了七八十年代所谓的政策执行运动。三、西方政策执行研究的途径1.自上而下的途径；2.自下而上的途径；3.“政策/行动连续统”途径；4.工具选择途径；……离问题越近，其影响问题的能力就越大——埃尔莫尔四、政策执行理论（TheoriesonPolicyImplementation）1.行动理论(Actiontheory)；2.组织理论(Organizationtheory）；3.因果理论（Cause-consequencetheory）；4.管理理论（Managementtheory）；5.交易理论（Exchangetheory）；6.系统理论（Systemtheory）；7.演化理论（Evolutiontheory）；……五、“执行运动”的影响（1）拓宽了政策科学研究的领域；（2）提出多种政策理论；（3）导致公共行政学研究核心的转移；……“执行运动”局限性：没有形成成熟和公认的理论及范式等讨论与思考政策执行运动为什么没有持续下去？第二节公共政策执行的涵义引言政策执行可以从不同的角度给出不同的解释，但无论何种政策的执行，都应遵循一些基本的原则。本节主要内容：一、政策执行的含义二、政策执行的原则三、政策执行的地位和作用一、政策执行的含义1.关于政策执行含义的考察（1）WildavskyImplementationmeansinteractionbetweensettingofgoalsandactionsgearedto（连接）achievethem,andtheabilitytoforge（打造）subsequentlinksinthecausalchainsoastoobtainthedesiredresults.（2）琼斯（CharlesO.Jones）Byimplementationwemeanthoseactivitiesdirectedtowardputtingaprogramintoeffect.Threesetsofactivities,inparticular,aresignificant:①Interpretation—thetranslationofprogramlanguageintoacceptableandfeasibledirectories;②Organization—theestablishmentofunitsandmethodsforputtingaprogramintoeffect;③Application—theroutineprovisionofservice,payments,orotheragreed-uponprogramobjectivesorinstruments.（3）萨巴蒂尔和马兹曼尼安政策执行是用法律、上诉法院决定、行政命令、或用会议决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。——PaulA·SabatierandDanielA·Mazmanian（4）林水波和张世贤政策执行是一种动态过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，期以成就某种特殊的政策目标。张世贤（5）陈振明政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。2.关于政策执行含义的总结执行主体？执行客体？作用对象？执行目标？……目标群体政策问题执行者3.政策执行的构成要素（1）组织；（2）执行人员；（3）政策对象；（4）政策工具；（5）政策环境；……主要职能：①执行上级政策；②制定具体政策并执行③指导下级执行政策；④反馈政策执行情况；⑤研究政策执行的理论和方法……4.政策执行的特点（1）对象的适用性；（2）范围的有限性；（3）影响的广泛性；（4）过程的动态性；（5）决策的多层次性；（6）目标的统一性与途径的多样性；……二、政策执行的原则1.合法原则；2.权变原则；3.公平原则；4.系统原则；5.时效原则；……三、政策执行的地位和作用1.政策执行是解决社会问题的根本性环节；2.政策执行决定政策方案能否实现以及实现程度；3.政策执行活动及其后果是后继政策制定的重要依据4.政策执行是检验政策正确与否的唯一标准；……在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。——[美]艾利森讨论与思考国家在中西部贫困地区推行的“营养餐”计划的执行者包括哪些？第三节政策执行的环节与手段引言政策执行需要遵循特定的步骤，并需要采用特定的工具和手段。本节主要内容：一、公共政策执行的环节二、政策工具三、政策执行手段一、公共政策执行的环节1.政策宣传（Propagandaofpublicpolicy）2.政策分解（Planningandprotocol）；3.物质准备（Materialpreparations）；4.组织准备（organizationalpreparations）；5.政策实验（policyexperiment）；6.全面实施（Actualimplementation）；……二、政策工具（PolicyInstruments）（一）政策工具的含义1.政策工具含义的考察（1）A.Hoogerwerf：一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。（2）ArthurB.Ringeling：一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响治理社会过程或致力于影响支配社会进步的具有共同特征的政策活动的集合。（3）欧文·E·休斯：政府的行为方式以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。（4）陈振明政策工具（PolicyInstruments），又称为治理工具或政府工具，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制，是实现政策目标的手段。政策工具是政策执行的必备要素。（二）政策工具研究的兴起1.研究的渊源学科代表人物政策工具经济学凯恩斯工资、价格、利率政治学林德布罗姆管制行政学萨缪尔森使用者付费、产权拍卖法学庞德法律2.政策工具研究的进展1）[英]胡德：《政府的工具》（1983、1986）；2）[美]彼特斯和[荷]尼斯潘：《公共政策工具》（1998）3）莱斯特·M·萨拉姆：《政策工具——新治理指南》（2002）；……政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。3.政策工具的研究途径（1）工具主义；（2）过程主义；（3）权变主义；（4）建构主义；……（三）政策工具的分类1.政策工具的多种分类（1）林德布罗姆规制性工具非规制性工具（2）萨拉蒙规制性工具非规制性工具开支性工具非开支性工具荷兰经济学家科臣(Kirschen)最早对政策工具加以分类，着重研究是否存在着一系列执行经济政策以获得最优化结果的工具，整理了64种一般化的工具但未加以系统化的分类。4.麦克唐纳和艾莫尔命令性工具激励性工具能力建设工具系统变化工具3.狄龙法律工具经济工具交流工具政策工具的其他分类5.英格拉姆激励工具能力建设工具符号和规劝工具学习工具6.陈振明政策工具市场化工具工商管理技术社会化手段民营化用着付费管制与放松管制合同外包分权与权力下放内部市场战略管理技术绩效管理技术顾客导向技术目标管理技术全面质量管理技术标杆管理技术企业流程再造技术社区治理个人与家庭志愿者服务公私伙伴关系公众参与及听证2.政策工具的通常分类方法家庭与社区志愿者组织市场信息与规劝补贴产权拍卖税收与使用者付费管制公共企业直接提供低高自愿性工具混合性工具强制性工具自愿性工具霍莱特和拉梅什强制性工具混合性工具（非强制性工具）（1）强制性工具强制性工具（Compulsoryinstruments）也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。主要强制性工具1）管制;2）公共企业;3）直接提供;……1）管制①含义管制指政府通过（通常是特别指定的管制机构）一系列行政管理过程对个人和机构的行为做出要求和规定的活动。管制的形式：规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等②政府的管制的基本类型A.经济管制：控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡，它集中在特殊的行业（如银行和电信）上。B.社会管制：控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项，集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。③管制的主要优缺点A.优点a.所需的信息较少，较容易实施和管理；b.成本较低；c.效果具有直接性且更易见效；d.适应于处理危机；……B.缺点a.扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率b.过于刻板而缺乏灵活性；……2）公共企业①含义公共企业也称国有企业，是指政府拥有所有权（至少有用大部分所有权）的但具有相对独立法人地位的经济实体。公共企业的三个特征：A.具有某种程度上的公共所有权；B.受到政府某种程度的控制或直接管理；C.生产的物品和服务要在市场上出售；②公共企业的优缺点A.优点：a.弥补市场供给之不足；b.所需信息比管制或自愿性工具少；c.简化行政管理，并使公共基金自然增长；……B.缺点a.难以对公共企业加以有效的控制；b.公共企业的运作低效、甚至是无效的；……3）直接提供①含义直接提供：指由政府机构及其雇员直接提供某种公共物品或服务。使用领域：国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量……②直接提供的优缺点A.优点：a.所需信息较少而容易确立；b.易于得到相关的资源、信息与技巧；c.能够避免间接提供所出现的一些问题（如交易成本等）；……B.缺点a.往往僵化刻板，反应迟缓；b.容易降低公共服务质量；c.缺乏竞争机制和成本意识；d.内部冲突影响物品和服务的提供；……（2）非强制性工具非强制性工具（自愿性工具）：政府在不主动介入，而是利用社会力量去解决社会问题。非强制性工具的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。主要非强制性工具：1）家庭和社区；2）志愿者组织；3）市场；……1）家庭和社区①含义家庭或社区是指政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社区及家庭。在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务