8行政执行

2第二部分行政程式与行政技术„第八章行政执行„第九章行政方法„第十章行政效率„第十一章机关管理„第十二章公共财政„第十三章依法行政3第八章行政执行„第一节行政执行概述„第二节行政执行的能力和有效性„第三节行政执行研究的线索、途径和模型„第四节行政执行的方式4第一节行政执行概述„一、行政执行的概念缘起和定义„行政执行（AdministrativeImplementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。5二、行政执行的特点（一）行政执行以国家行政机关作为主要的主体（二）行政执行是目的性和手段多样性的统一（三）行政执行具有直接现实性（四）行政执行具有灵活性和经常性（五）行政执行具有相对独立性6三、行政执行的地位和作用（一）行政执行是公共行政过程中的重要环节（二）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续（三）行政执行是检验公共政策质量的重要标准（四）行政执行是行政管理诸方面的集中反映7四、行政执行类别（一）依据行政执行任务的性质（二）依据行政执行任务的渊源（三）依据行政执行的主体（四）依据行政执行效果8第二节行政执行的能力与有效性„行政执行的能力和有效性是公共行政学研究的一个永恒的主题，这一问题的起源有深刻的社会、历史和学术背景，探讨行政执行能力与有效性的影响因素是学者们关注的主题之一。9一、行政执行能力与有效性的概念和缘起„行政执行能力是政府有效的贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力。行政执行能力的相关因素是什么以及如何提升行政能力是行政执行研究的核心问题。„行政执行的有效性是行政执行主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果。行政执行能力和有效性是一个硬币的两面，行政执行能力走低会导致政策失败和行政执行有效性的降低。10二、影响行政执行能力和有效性的因素11第三节行政执行研究的线索、途径和模型„行政执行的研究领域自从20世纪70年代诞生以来，历经了三代的发展；形成了自上而下的研究途径、自下而上的研究途径和综合研究途径三大途径。12一、行政执行研究的基本线索„第一代研究：1973年到20世纪70年代末期。第一代研究具有如下特征：（1）主要采用自上而下的研究途径。自上而下的研究途径试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素，并试图寻求影响执行有效性的要素的合理组合。（2）第一代研究主要是小规模的案例研究。案例研究的目的主要是总结执行成功和失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性的理论框架。13一、行政执行研究的基本线索„第二代研究：20世纪80年代初到80年代末。第二代研究的特点是：（1）主要采用自下而上的研究途径在研究的出发点、关注的中心、执行过程的性质、政策的界定等方面与自上而下的研究途径相对。（2）第二代研究逐渐意识到了第一代研究过分注重案例研究，未能形成一般性理论框架的缺憾，试图提出执行研究的一般理论模型。14一、行政执行研究的基本线索„第三代研究：20世纪90年代至今。第三代研究的特点是：（1）试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。（2）扩大了研究的范围，将执行扩展到府际关系的范围和分析层面。15二、行政执行的研究途径（一）自上而下的研究途径自上而下的研究途径是对70年代初期到70年代末，这一阶段政策执行研究主导途径的概括。16（一）自上而下的研究途径特点：1、研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。2、从中央政策制定者的角度看待政策执行问题。3、政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成。4、区别作为创设初始条件的政策制定（意向合法化）和把政策假设转化为行动的项目设置。5、政策执行就是将政策付诸行动的过程。6、重视外部环境对政策执行过程的影响。17（一）自上而下的研究途径„缺陷：1、过多关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略。2、所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的。3、为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”。4、通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。5、某些政策并不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。6、政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持。18（二）自下而上的研究途径1、街头官僚理论：街头官僚在政策执行中拥有很大的自主性和自由裁量的余地。2、追溯性筹划理论：从作为政策所要解决问题中心的个人和组织的选择，到与那些选择密切相关的规划、程序和结构，再到用以影响那些事项的政策工具，以及可行的政策目标的追溯性的推论。3、执行结构理论：通过公共政策这一纽带将政策执行涉及的各种组织以相互依赖的结构联系起来。19（二）自下而上的研究途径„特点：1、重视基层官员的作用。2、认为行政执行活动是多组织或个人之间互动的过程。3、从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。4、行政执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程。5、政策执行与政策制定是不可分离的。20（二）自下而上的研究途径„缺陷：„1、过分强调基层官员的自由裁量权。„2、行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。„3、自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题，而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用。„4、对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素。„5、放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故而排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性。„6、排除了政策评估的可能性。同时也无法进行政策变迁的分析。21（三）综合研究途径„至上而下和至下而上的争论结束了，取而代之的是它们各自力量的综合认识，并且综合的理论成就是众多的。„有代表性的执行理论、途径和模型：„1、组织间模型；„2、府际关系模型；„3、政策变迁和学习模型；„4、不明确冲突模型；„5、制度分析途径；„6、政策网络理论、治理理论等。22三、行政执行的理论模型„行政执行模型是人们基于一定的理论预设，通过对行政执行活动的观察、提炼出行政执行活动的要素，并标识出这些要素之间的关系，展现行政执行流程的理论图式。23（一）史密斯的政策过程模型„资料来源：T.B.Smith，“ThePolicyImplementationProcess”，PolicySciences4(2)，1973，p.203.政策制定过程执行机关目标群体环境因素理想化的政策建制处理紧张回应政策24（二）霍恩和密特的政策执行系统模型„资料来源：D.S.VanmeterandC.E.VanHorn，op.cit.，p.463.目标与标准资源组织间的沟通与强化行动执行机关特性经济、社会和政治环境执行者价值取向政策执行政策25（三）巴达奇的博弈模型„政策执行的博弈模型将政策执行看作相关决策主体之间的一种博弈，这一博弈是由政策执行的相关人（包括政策执行者和受到政策影响的人）基于利益的考虑，在一定的规则之下，调动各自的资源，通过信息的交流和和沟通达到一种博弈结果的过程。26（四）马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型„资料来源：DanielAMazmanianandPaulASabatier，op.cit.，p.542.政策问题的可辨性现行有效的理论和技术；目标群体行为的种类；目标群体的人数；目标群体行为需要调试的幅度政策本身的管制能力政策本身含有充足的因果论；明确的政策指令；充分的财政资源；执行机构与机构内部的层级整合；建立执行机关的规则；招募的执行人员；安排外界人士参与的机会政策本身以外的变量经济环境与技术；媒体对问题注意的持续性；大众的支持；赞助团体的态度与资源；监督机构的支持；执行人员的热心和领导技巧执行过程的各个阶段执行机构的政策产出目标群体对政策产出的服从政策产出的实际影响对政策产出知觉到的影响政策的主要修正27（五）门泽尔的组织间模型„该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。28（六）郭锦等人的府际关系模型（1990）„资料来源：MalcolmL.Goggin.，AnnO’M.Bowman，JamesP.Lester，LaurenceJ.Jr.O’Tool，op.cit自变量因变量中介变量联邦政府层次的诱因与限制州与地方政府层次的诱因与限制州政府决策结果州政府能力州政府执行回馈29（七）萨巴蒂尔的政策变迁与学习的宣导联盟模型„资料来源：PaulASabatier，Jenkins-Smith.，HankC.，eds，PolicyChangandLeaning：AnAdvocacyCoalitionApproach，Boulder，Coli：Weatview，1993.相对稳定变量问题域的本质特征；自然资源的基本分配；文化价值与社会结构；宪政结构动态事件社会经济状况的变化；治理系统的改变；来自其他次级系统的政策决定与冲击次级体系行动者的限制与资源政策次级体系联盟A：信仰体系资源联盟B：信仰体系资源政策中介者策略A工具策略B工具政治领导决策政府计划政策冲击政策产出30第四节行政执行的方式„行政执行的方式是行政执行中所偏重的理念、价值以及所采用的工具和手段的总称。行政执行方式的不同反映了行政执行活动的价值和工具的差异。在行政执行的过程中，执行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市场方式和伦理方式。31一、行政执行的管理方式„行政执行的管理方式指在行政执行的过程中，借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具、操作手段来处理执行中各个要素之间的关系，形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行结构，从而实现特定的执行功能。„行政执行的管理方式主要体现在：1、在行政执行中运用管理的理念和价值。2、在行政执行中运用管理工具。3、运用管理方法评估行政执行结果。32二、行政执行的政治方式„行政执行的政治方式指的是在行政执行的过程中借鉴和吸收政治学的理念、工具和方法来处理行政执行中各个要素之间的关系，形成以民主、责任、代表性、回应性等政治价值为导向的执行结构，以实现特定的执行功能。„行政执行的政治方式起源于学者们对罗斯福新政以来行政国家现象的反思和批判。并形成行政执行活动中诸如听证制度、代表制度、信息公开制度、审查制度、责任制度等民主制度安排。„行政执行的政治方式还表现在行政执行的过程中运用政治动员、政治参与等政治方式推动执行工作的开展。33三、行政执行的法律方式„行政执行的法律方式指，在行政执行的过程中，将行政执行看作运用法律和执行法律的活动，遵循法律的理念、价值和方法来处理行政执行过程中各个要素之间的关系，形成诸如宪法至上、依法行政、权利平等、程序正当等法律价值为导向的行政执行结构，以实现特定的执行功能。„行政执行的法律方式主要体现在：1、宪法至上。2、依法行政。3、权利平等。4、程序正当。34四、行政执行的市场方式„行政执行的市场方式就是国家行政机关将市场机制引入到行政执行的过程当中，通过公共产品的多元提供主体之间的相互竞争，利用市场机制来提供公共产品和服务、完成行政执行任务的行政执行方式。„行政执行的市场方式建立在以下几个共识的基础之上：1、通过打破垄断、打破行政机关在公共服务提供当中的垄断，运用市场竞争能够提供行政执行的效率。2、分开公共产品的安排和提供。3、公共产品的提供主体是多元的。4、偏好私营企业。35五、行政执行的伦理方式„行政执行的伦理方式指行政主体自身遵循一定的伦理准则约束自身行为；并通过伦理灌输的方式塑造和影响行政客体，使行政伦理在执行过程中发挥推动和与规范作用的执行方式。36