农业保险财政补贴政策研究

农业保险财政补贴政策研究农业保险财政补贴政策研究关键词：财政补贴，政策，农业，研究农业保险财政补贴政策研究本文简介：摘要：经济新常态下，政府构建完善的农业保险财政补贴体系有利于稳定农业生产、增加农业收入等，促进我国农业现代化发展。有效推进农业保险财政补贴政策，应正视保费补贴实施过程中暴露出的主要问题，从构建财政补贴长效机制出发，发展保障水平差异化和区域差异化保费补贴政策，且逐渐过渡对农业保险业务开展全过程的财政支农业保险财政补贴政策研究本文内容：摘要：经济新常态下，政府构建完善的农业保险财政补贴体系有利于稳定农业生产、增加农业收入等，促进我国农业现代化发展。有效推进农业保险财政补贴政策，应正视保费补贴实施过程中暴露出的主要问题，从构建财政补贴长效机制出发，发展保障水平差异化和区域差异化保费补贴政策，且逐渐过渡对农业保险业务开展全过程的财政支持。关键词：农业保险；财政补贴；保费补贴；市场需求；补贴效率；保障水平；区域差异化我国农业保险自2004年新一轮试点，2007年实施保费补贴政策以来，保障水平、覆盖规模、保费收入均得到了空前的发展。2017年，在深入推进农业供给侧结构性改革背景下，中央“一号文件”从“农业保险扩面、增品、提标”“开发保险产品”“多渠道筹集资金”等方面对政策性农业保险的发展提出了新的要求。为促进农业保险发展，提升财政补贴效率，探究我国农业保险财政补贴政策，对构建符合我国农业风险保障需求的农业保险财政补贴模式有着重要的理论价值与现实意义。本文结合我国农业保险财政补贴政策的实施过程，揭示保障水平差异化和区域差异化财政保费补贴政策的发展前景，同时对我国农业保险财政补贴政策提出展望。一、我国农业保险财政补贴的理论基础传统主流观点倾向于认为农业保险具有准公共产品的属性。准公共产品具有利益外溢性。利益外溢性表现为成本（收益）的外部性特征。农业保险的外部性导致市场机制在配置资源过程中市场失灵。我国农业保险的财政补贴理论研究大多是基于农业保险的准公共产品属性和外部性特征，即消费者剩余的福利经济学分析方法。基于福利经济学视角，研究普遍认为，农业保险财政补贴能促使其资源合理再分配，实现社会福利的最大化。基于此，政府实施符合我国国情的农业保险财政补贴政策，对解决试点初期农业保险发展过程中农业风险的高度相关性、农业保险市场的信息不对称、高保费与低收入等经营矛盾，推进我国农业保险稳步发展十分必要。农业保险准公共产品属性和外部性特征是政府实施财政补贴政策的理论与现实依据。然而，研究初期也有部分学者结合国外农业保险财政补贴的理论研究与发展实践，以及国内农业保险财政补贴部分试点地区的田野调研与实证分析，认为福利经济学分析方法值得商榷。张跃华等研究发现，农业保险使农作物产量增加，从而使其供给曲线右移，社会福利发生变化，并不靠谱，并尝试通过引入效用最大化的福利分析方法，对福利经济学分析框架作补充与优化[1]。由于财政补贴可能带来社会福利的无谓损失，孙香玉等研究认为如果把分析重点集中在农业保险市场而非农产品市场，通过考察农业保险财政补贴可能实现的潜在福利，同样可以测算财政补贴引起的社会福利变化[2]。胡炳志等则将消费者剩余与外部性结合起来，考察农业保险市场财政补贴福利增进的额度与补贴的成本之间的关联，指出政府补贴额度应确定其最优边界，以避免因直接补贴原保险所带来的低效率[3]。王根芳等对农业保险市场的自然垄断性质作了论证，同时采用平均成本曲线作为分析工具，对自然垄断下的农业保险市场的政府补贴福利变化作了探讨等[4]。初期对我国农业保险财政补贴的必要性与经济性等方面的研究颇多。总体而言，上述研究均隐含了政府实施农业保险财政补贴政策是有效率的观点。其分析与论证的目的是通过动态引入新的研究工具与研究方法，从多视角与多维度考察农业保险市场需求的变化和潜在的福利增进，使政府实施财政补贴政策的理论依据更充分，补贴目标更精准，补贴手段与措施更高效。同时，相关研究还分别从农业保险的经营原则、补贴的范围、补贴的方式、市场调节与政府干预的边界、市场监督与管理等方面对财政补贴政策的实施进行了探讨。二、我国农业保险财政补贴政策的实施2007年以来，中央及各部门先后出台了一系列文件与办法，为我国农业保险财政补贴政策的稳步推进提供了制度保障。2007年，根据中央“一号文件”精神，《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》确定了内蒙古、吉林等6省进行保费补贴试点。至此，标志着我国农业保险正式进入了财政补贴发展阶段。为进一步发挥农业保险保费补贴政策在促进“三农”发展、改善民生等方面的重要作用。2008年，财政部下发了《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》，分别对种养两业保费补贴的范围、保障措施等进行了具体的制度设计。为加强政策目标的指向性，2009年和2010年中央“一号文件”要求“加大对中西部地区保费补贴力度”。2012年《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》要求把保费补贴险种增至15个，补贴区域扩大至全国，并明确了对中西部地区保费补贴的倾斜力度，以及对中央单位的保费补贴比例，增加了对东部地区养殖业补贴比例等。在社会各界的共同努力下，2012年11月出台的《农业保险条例》对农业保险的性质、经营原则进行了界定，对政府介入机制作出了规划。2014年中央“一号文件”要求逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，提高玉米、水稻、小麦三大粮食品种保险的覆盖面和保障水平。2016年新出台的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》增加了种植业保费补贴的中央单位，并要求对养殖业保费补贴不作险种区分，同时进一步向中西部地区进行补贴倾斜，且细化与加大了对产粮大县玉米、水稻、小麦三大粮食作物保险的支持等。目前，我国农业保险财政补贴政策采取的是多级政府保费补贴联动的方式，基本上呈现三种保费补贴分摊类型：第一种是“固定型”保费补贴比例分摊，即按照中央、省、市、县逐级分摊财政保费补贴比例。如重庆市规定了种植业与养殖业的中央、省、市、县财政补贴比例分别按照40%、25%、10%、25%和50%、15%、15%、20%执行。第二种是“差异型”保费补贴比例分摊，即地方政府按照区域差别进行保费补贴比例分摊。如浙江省按照中央、省、县财政在一般地区和欠发达或海岛地区实施差别保费比例分担。第三种是“机动型”保费补贴比例分摊，即地方政府结合自身自主确定保费补贴比例。如江苏省确定一个最低补贴原则，省级财政分地区承担，差额部分由市县财政机动承担。根据中国保监局的统计数据，2007年至2016年，我国农业保险风险保障水平从1126亿元增至2.16万亿元；保费收入从51.8亿元增至417.12亿元；承保农作物从2.3亿亩增至17.21亿亩；玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已超过70%等[5]。农业保险试点运行情况再次表明，财政补贴政策在稳定农业生产、增加农业收入、确保国家粮食安全等方面发挥着重要的推动作用。然而，政府在推进财政补贴政策过程中仍然存在不少的问题：从补贴方式来看，财政补贴以保费补贴为主，并不能有效兼顾农业保险市场政府、保险公司和农户各方行为主体的利益关系；从保障层次来看，政策性农业保险保障结构与现代农业的风险保障需求不相匹配，且易导致市场逆向选择；从地区差异性来看，现行的多级政府保费补贴联动方式对地方政府的角色作用重视不够，地方政策性险种保费补贴应差别对待；从市场规范性来看，由财政补贴而引发的市场违规表现出新特征，监督与管理机制有待进一步完善与加强。三、我国农业保险财政补贴政策的发展为使我国农业保险财政补贴政策与农业风险保障需求相适应，本研究认为，需要从农业保险的保障水平和区域发展等视角对财政补贴政策进行长效机制建设。（一）保障水平差异化农业保险保费补贴政策1.农业保险的风险区划与费率分区是保障水平差异化保费补贴的理论依据。研究证实，农业保险的保险标的以平均损失率为基础测算纯费率，其精准性遭受质疑，加之以区域统一费率和保障水平开展业务，无法保证投保人的保费负担与保险人的风险责任相一致。如果政府依据统一保险费率和保障水平实施保费补贴政策，不仅给区域特色险种的开发和农业保险产品的创新、建立再保险机制设置障碍，而且易造成各区县财政之间、农户之间反向的交叉补贴，引发社会财富再分配不合理，农民收入差距扩大，逆向选择产生等。同时，农业保险的保险金额以覆盖保险标的直接物化成本或饲养成本为目的，将会进一步抑制农户的投保积极性，以至于抵消保费补贴的政策效果。如何依据农户的支付意愿，提升农户的投保积极性，发挥保费补贴的政策效果，关键在于解决农业保险保障水平与保费补贴比例之间的关系。本研究认为我国农业保险保费补贴政策如果能够依据农业风险单位设计保险责任和计算保险费率，把保障水平与保费补贴进行有机整合，即保费补贴比例依据保障水平的提高而降低，实施保障水平差异化保费补贴政策，就能有效地抑制农业保险市场中的信息不对称，确保保费负担与风险责任相对等，激发农户的投保积极性，发挥财政补贴资金的“杠杆”效应。2.以美国为代表的西方国家农业保险实践是保障水平差异化保费补贴的实践依据。1980年美国实施农业保险财政补贴政策以来，依据保障性质的差异分为产量保险、收益保险和指数保险产品。联邦政府规定对所有投保农民给予保费补贴，补贴资金由联邦政府统一拨付。美国将产量保险和收益保险按照不同比例的保障水平细分成多种类别。巨灾保险提供基本的风险保障，保障水平为平均产量的50%，赔偿价格为市场预期价格的55%，即“50/55保障”，政府为购买巨灾保险的农民补贴全部保费。农民也可以在基本风险保障的基础上选择高保障水平的附加保险。附加保险的保障水平以5%递增（50%～90%），补贴比例随着保障水平的提高而降低（38%～67%）[6]。2008年，联邦政府把新增保险单位在保障水平相同情况下由低至高安排保费补贴比例。2012年，联邦政府又新增区域产量保险和区域收入保险。保费补贴比例（59%～49%）同样随保障水平的提高（70%～85%）而降低[7]。美国农业保险通过多年的探索，形成了产品多样化、保费补贴与保障水平动态融合的发展机制，在提升农民的参保率、进行收入转移、支持农业发展方面作用明显。美国农业保险保费补贴依据保障水平进行动态调整的发展实践，可为我国实施保障水平差异化保费补贴政策提供实践依据。3.保障水平差异化保费补贴的实施构想。具体如下：一是各级地方政府应结合地区特点与农民的保障需求进行特色农业保险险种的开发和农业保险产品的创新，通过提升农户的参保积极性，扩大农业保险的覆盖面。要求保险经办机构依托区域特点与农民的保障需求，进行特色农业保险险种开发。同时，充分利用创新性农业保险产品交易成本低、保险合同便于流通、防范逆向选择与道德风险等方面的优势，积极探索区域产量保险、价格保险、天气指数保险等，提升农户的参保意愿，扩大农业保险覆盖面。二是依据农户保费支付能力与风险偏好需求，针对特色农业保险险种与新型农业保险产品的特点，分层次设定保障水平与保险费率。农业保险的风险区划与费率分区是设定保障水平与保险费率的理论基础。以区域产量保险为例，由于各级地方政府历史平均产量数据易获取，为减少基差风险，均以县为单位进行风险区划、保障水平设定、保险费率分区，其目的是确保保障水平与保费负担相一致。区域产量保险对提升大宗农作物生产的主产区农业保险的覆盖面和保障水平、确保国家粮食安全等方面具有重要推广价值。三是结合不同层次的保障水平，实施保费补贴比例随保障水平的提高而降低的动态调节机制，建立较完整的保障水平差异化保费补贴政策。对价格保险而言，保障水平与保费补贴比例动态调节能够体现政策目标的指向性；对区域产量保险而言，保障水平差异化保费补贴政策能有效避免对农民低效率生产的激励，而且相较于传统农业保险，保险费率更低，保费补贴更少[8]。现行的保费补贴政策与保障水平脱节，很难体现农民的投保需求。保障水平和补贴比例相融合，对农民的参保意愿以及生产决策产生重大影响。（二）区域差异化农业保险保费补贴政策由于农业保险财政补贴政策具有较强的目标指