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执行委员会EBSS/2/2关于世卫组织改革问题特别会议2011年10月15日临时议程项目3世卫组织为健康的未来而改革总干事的报告导言1.世卫组织自1948年创建以来一直奋斗在增进全世界人民健康的最前沿。但是公共卫生所面对的挑战已经异常迅速地发生了深刻变化。世卫组织一方面要继续在全球卫生领域发挥主导作用，另一方面则要有所发展以跟上这些变化的步伐。这便是改革的总体宗旨。2.改革议程首先注重筹资问题以及加强目标与资源之间协调的必要性。一个由会员国主导的进程从此有了发展，开始处理一些更根本的问题，包括世卫组织的重点、其在全球卫生治理方面不断变化的作用，以及为使该组织更加有效和负责所必须进行的内部治理和管理改革等。持续的金融危机意味着对可预测和可持续资金的需要始终是关注的中心问题。3.在2011年5月第六十四届世界卫生大会1和第129届执行委员会会议上，确定了三项改革目标：(1)改善卫生结果，世卫组织要满足其会员国和伙伴的期望，处理商定的全球卫生重点，侧重于本组织可发挥独特作用或具有相对优势的行动和领域，并且其筹资方式应能促进这一重点。(2)加强全球卫生领域的一致性，由世卫组织发挥主导作用，促使众多不同行动者发挥积极和有效作用，增进全体人民的健康。1见文件A64/4。EBSS/2/22(3)成为一个追求卓越的组织，一个具有效率和效能，反应灵敏，客观，透明和负责的组织。4.2011年5月以来，根据这三项目标出现了三个不同但相互关联的工作领域：世卫组织规划与重点；世卫组织的治理和世卫组织在全球卫生治理中的作用；以及管理改革。5.自5月执委会决定确立磋商程序1到11月召开执委会特别会议之前，与会员国进行了磋商，最初着重于三个具体问题：独立评估、世卫组织的治理和世界卫生论坛。最近，会员国又收到一份关于管理改革的单独文件，对其提出了意见。6.本文件将三个主要工作领域，即规划与重点、治理以及管理改革重新汇总在一起。其中纳入了各区域委员会对三份概念文件的反馈，管理改革文件草稿以及会员国通过网络平台提交的其它一些意见。此外，世卫组织秘书处的高级管理人员和职员也对本文件作出了贡献。7.规划、管理和治理问题是密切相关的。新的卫生挑战和更加复杂的体制结构需要采取不同的规划对策并给世卫组织的治理提出了新要求。同样，管理改革的目的是支持规划和新的工作方式，因此不能撇开这两者来孤立地计划管理改革。8.虽然已就改革的必要性达成了总体共识，但改革的不同要素尚处于不同的制定阶段。它们还需要执委会作出各种决定。在管理方面，本文件强调了需要采取具体决定的领域，并将这些领域与已经在总干事领导下开展工作的领域区分开来。在治理方面，本文件提出了若干方案，希望执委会提供指导，以明确可以开展更深入工作的最佳方案。9.本文件分为三章：(1)第一章：阐述世卫组织的规划工作以及建议的重点确定方法。说明在卫生发展、卫生系统、卫生安全、卫生趋势和决定因素以及为促进健康而召集这五个核心领域中开展的行动如何能够应对当前和新出现的卫生挑战。第一章还概述了迄今在规划与重点方面所开展的工作将如何构成下一个工作总规划的基础。最后请执委会重申对五个核心领域的支持并为制定下一个工作总规划提供指导。1EB129(8)号决定。EBSS/2/23(2)第二章从两个角度论述治理问题：会员国对世卫组织本身的治理，以及世卫组织在全球卫生治理中的作用。第一部分主要阐述世卫组织的正式治理结构并为每种结构指明了挑战和一系列相互支持并可加强这些结构的方案。第二部分讨论世卫组织在全球卫生领域的领导作用，包括与其它利益攸关方合作以及如何能在全球和国家层面进一步加强全球卫生领域诸多行动者之间的一致与协调。与本章第一部分一样，第二部分也提出了一系列方案，请执委会提供指导。(3)第三章更细致地讨论五个方面的管理改革：组织的有效性、筹资和资源调动；人力资源政策和管理；基于结果的规划、管理和问责制；以及战略沟通。每一节都述及了要解决的问题，以及建议的改革方案将如何通过加强本组织三个层面工作的一致性来改善绩效，以便适应新的工作方式，特别是要在国家一级更有效地提供服务。秘书处当前的工作与需要执委会采取决定的新提案有所不同。关于最重要的改革，已经确定了未来步骤，并适当更详细地说明了时限、所涉资源问题以及实施方法。EBSS/2/24第一章：规划和确定重点规划挑战与机会10.未来十年中，全球卫生领域的新挑战和机会将继续决定世卫组织的工作方向。随着国家内部和国家之间收入水平差距继续扩大，人们更加关注日益加剧的不平等问题及其对卫生的后果。与此同时，人们从重叠的共同利益国家网络和联盟角度对世界有了更好的理解，发达国家、发展中国家以及新兴经济体之间的差别变得模糊不清。11.各国在处理其人民的健康问题时将面对共同的挑战，其中许多超出了卫生部门的范畴：迅速无计划的城市化、人口老龄化、争夺稀缺的自然资源、经济不确定、人口移徙以及气候变化对基本健康要求的影响，这些要求包括清洁的空气、安全充足的饮水、有保障的粮食供应以及充足的营养和住所等。有效的应对需要采取协作性解决方案，不只要在各部门之间，而且要在国家和区域之间，乃至全球进行协作。12.流行病和人口的变迁构成了日益复杂的负担：在防治传染病的同时要应对非传染性疾病、精神健康问题、伤害以及暴力导致的后果。因此，一方面国家内部和国家之间在各项卫生相关千年发展目标的进展方面不平衡且留有许多未完成的任务，特别是与消灭和消除疾病，以及妇女和儿童健康有关的任务，而另一方面各国必须面对日益加剧的慢性病挑战。13.在许多国家，技术费用不断上升、人口日益老龄化以及公众期望越来越高所导致的最终后果是危及卫生系统的财政可持续性。相形之下，其它一些国家面临的前景将是目前的挑战持续下去，但没有充足的可预测资金；享有拯救生命技术的机会有限；缺乏财政承付能力；每天不断出现由本可预防的原因而导致的不必要的死亡和残疾。14.对信通技术善加利用可提高卫生专业人员的效率，使卫生保健设施更具效能，民众更清楚了解可能影响其健康的风险和资源。挑战是如何利用公共和私营部门的创新，而且要公平地利用，这就需要采取激励措施并管理资源，确保技术发展在伦理上服从全世界穷人的健康需要。15.此外，还必须估计到其它冲击，包括新的和再度出现的疾病以及冲突和自然灾害带来的冲击。此类冲击势将继续出现，虽然无法预测其起源、地点、严重程度和规模。冲突和伴随而来的民众流离失所尤其会影响妇女和儿童的健康。EBSS/2/2516.最后，在二十一世纪的第一个十年，全球卫生的体制结构日趋复杂，特点是有更多的伙伴关系、基金会、金融工具以及双边和多边机构能够影响全球卫生政策的制定。挑战在于如何应对这种复杂性并寻求更具创造性的解决办法，推动围绕共同目标汇聚在一起。17.当然，也存在机会，可以在国家和国际层面加强合作并更好地利用创新，打击不公平现象并继续努力增进健康。这些机会包括：各国对预防和控制非传染性疾病的政治意识和承诺有所加强；开发了能为影响发展中世界的疾病生产药品和疫苗的创新方法；信息和通信技术展示出促进公共卫生的潜力；以及新兴经济体对能力建设的贡献日益增强，包括在南南或北南合作中转让技术，同时，它们在生产价格低廉的优质非专利药品和疫苗方面的贡献也越来越大。18.面对这些挑战和机会，世卫组织希望能在全世界缩小卫生结果方面的差距；进一步推广全民卫生保健；在各国建立以初级卫生保健为基础的适应力强的卫生系统，以便能满足其民众的期望和需要，并能控制非传染性疾病和应对疾病暴发及自然灾害；世卫组织的工作19.世卫组织作为一个会员国组织，其任务以《组织法》所载目标，即“各民族企达卫生之最高可能水准”为基础，核心是加强普遍性、公平性和促进将健康作为一项人权。这项广泛的任务使世卫组织不同于那些关注范围较窄的组织。20.世卫组织的价值观继续根植于对公平性和人权、两性平等以及增强妇女权能等根本问题的关注，并且以下述原则为基础：注重集体责任、考虑共同弱点、保证持久团结以及将健康视为全球公益产品。21.世卫组织的工作通过一系列方式影响人们的生活，包括制定《烟草控制框架公约》和《国际卫生条例（2005）》等国际卫生政策工具；确立标准，制定治疗指南、增加供应并通过对生产商和采购机构进行资格预审来降低价格，由此加强对基本药物、疫苗和诊断试剂的获取；以及切实到国家一级提供所需的支持和建议，帮助建设强有力的卫生系统并加速实现普及卫生保健的目标。此外，在发生紧急情况，暴发疫情或国家系统失灵时，世卫组织能够直接采取行动，帮助保护生命和生计。22.通过拯救的生命、避免的健康风险以及获得基本卫生服务的人口来衡量世卫组织的影响非常重要，可维持对该组织的支持。此外，如果成果是通过其它机构的努力取得的，EBSS/2/26则有必要衡量集体取得的成就。因此，世卫组织将通过其秘书处以及会员国和其它伙伴开展工作，在全球卫生领域明确制定一套高水平可衡量的指标。对照这些指标衡量的成就将补充对秘书处绩效的更直接衡量并可据此向世卫组织问责，同时还可通过它们来衡量集体影响和资金效益。这些指标将作为下一个工作总规划编制工作的一部分，与会员国合作制定。23.会员国已达成共识，认为世卫组织应着重于自己最擅长的工作。此外，同样重要的是，本组织工作的核心领域与各国所面对的公共卫生挑战之间必须有明确的联系。24.五个核心工作领域——卫生发展、卫生安全、加强卫生系统和机构、关于卫生趋势和决定因素的证据以及为促进健康而召集——使世卫组织不同于那些以管理和发放贷款与赠款等业务为首要职能的组织，也不同于那些负责开发知识但不一定负责其应用的机构。卫生发展：决定因素、风险、疾病和病症25.世卫组织的工作不只涉及疾病及其治疗，还涵盖解决健康不良根源，包括健康风险和决定因素的战略。健康既可受益于可持续发展，也可推动这种发展。世卫组织未来的工作将日益注重在各国建设必要的能力，以便对影响健康的环境、经济和社会决定因素进行监测并采取行动。26.艾滋病毒/艾滋病、结核病和疟疾等传染病，性与生殖卫生以及妇女、儿童和青少年卫生将始终是世卫组织的优先事项。脊髓灰质炎、麻疹、麦地那龙线虫病等个别传染病的消除或消灭工作，以及其它一些被忽视的热带病也将依然是首要重点。27.注重非传染性疾病将有助于推动和整合世卫组织的工作。今后不再将非传性疾病作为本组织某部分专业人员关注的问题来加以处理，而是将动员本组织各个部分开展工作来对付非传染性疾病。具体处理方式将是加强卫生系统、提供药品以及进行研究和创新，这与对付传染病以及妇女和儿童健康问题的方法类似。非传染性疾病的增多对可持续发展构成了明显的威胁。当前的重点是由宣传转向行动，旨在全民和个体两个层面控制这些疾病。针对非传染性疾病的工作也给世卫组织提供了机会，使其能够在与其它部门和伙伴合作，共同贯彻联合国大会关于预防和控制非传染性疾病问题高级别会议（2011年9月）的政治宣言1方面发挥领导作用。1见联合国大会文件A/66/L.1。EBSS/2/2728.针对非传染性疾病采取双管齐下的方针至关重要。在全民一级，根据健康问题社会决定因素委员会的倡议，有必要在多个部门开展政策改革从而使健康选择变得简单而容易。在个体一级，预防和控制这类疾病需要促进健康的生活方式，鼓励早期发现，改善对可负担药物的获取，开发适合资源有限环境使用的新产品，以及简化治疗方案，以便能够通过初级卫生保健服务加以提供。卫生安全：公共卫生和人道主义紧急情况29.在发生突发事件或自然灾害时保护生命是世卫组织工作的一个重要部分。在暴发疫情、大流行或自然灾害的情况下，挑战可能是紧急而尖锐的。但也可能是较长期的，比如内战后长期不稳定的复苏过程中的挑战，或者气候变化逐步导致的潜在毁灭性后果等。30.世卫组织具有若干作用：在全球充当召集者，促进达成全球共识（例如《国际卫生条例》(2005)和《大流行性流感防范框架》等），并在人道主义紧急情况中充当卫生部门的协调者。国家层面的重点将日益转向发展地方能力，加强监测和应对系统，确保更充分的防范以及建设适应力更强的卫生保健机构。31.面对来自微生物界的突然袭击，世界