我国法院民事主管制度刍议

1我国法院民事主管制度刍议广东省高级人民法院陈吉生论文提要：我国当前法院民事主管制度存在立法抽象、原则、没有对民事纠纷解决机制进行整体构建的缺陷，导致实践中存在不少问题。为完善我国法院民事主管制度，民事诉讼法应遵循主管法定、利益保障、合理分流、司法最终解决等原则，对民事主管制度作出科学、系统的规定。采取概括式立法与排除式立法的方式，合理确定我国法院民事主管范围，明确诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工、衔接关系。以保证审判权的统一、正确行使，并充分发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，及时解决民事纠纷，保护当事人的合法权益。法院主管直接体现了审判权的空间范围，由于在民事诉讼中，审判权与诉权总是并行不悖、相互作用的，因而审判权的空间范围也就是当事人的诉权的空间范围。完善法院主管制度，明确法院主管范围，对于保证法院正确、及时行使审判权解决民事纠纷，当事人依法、及时行使诉权以寻求法律保护，均具有重要意义。法院主管也涉及诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工关系，反映了国家对于诉讼及非诉讼纠纷解决机制的基本态度。由于利益冲突的多元化、社会主体关系的多元化及价值观、文化传统的多元化，人类社会的2纠纷解决机制自古以来就呈现出多元化的特征，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，从而形成一种满足社会主体多样需求的互补的程序体系和动态的运作调整系统。在漫长的人类历史进程中，社会主体对这种多元化的需求和认识经历了一个从自在到自觉的过程，近现代以来，更经历了从以国家司法权集中统合取代其他纠纷解决方式，到以代替性纠纷解决方式（ADR）①全方位地辅助、替代诉讼审判的发展过程。①在当代一些法治国家，由于纠纷与日俱增的激长，造成法院超负荷运转，以至积案如山，形成“诉讼爆炸”，这迫使人们不得不重新审视如何合理有效地利用司法资源和充分利用非诉讼纠纷解决机制。随着我国政治、经济、文化的发展，诉讼至法院的纠纷越来越多，在一些经济发达地区亦将要或已经出现了“诉讼爆炸”。因而，如何合理确定法院主管范围，合理有效利用有限的司法资源，充分发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，整体构建我国纠纷解决机制，以及时解决纠纷，维护社会秩序和经济秩序的稳定，也是研究法院主管制度时要探讨的一个重要课题。一、我国当前法院民事主管制度存在的问题我国法院民事主管制度存在的首要问题是立法过于原则、抽象，缺乏科学、合理、系统的规定。《民事诉讼法》对法院主管制度规定得相①即英文AlternativeDisputeResolution(缩写为ADR)的意译。ADR概念源于美国20世纪30年代劳动争议的解决机制，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。目前，国际上对ADR应包括哪些程序制度仍存在较大分歧，但代替性纠纷解决方式已成为一个约定俗成的通用术语，这一领域的实践发展和理论研究已经或正在对传统法学产生重大影响。参见宋冰编：《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998年版，第420页；[日]棚濑孝雄著，王亚新译：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社1994年版，第74页。①参见范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第17-28页。3当原则，即第三条所规定的“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。从该规定来看，公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间只要是因财产关系和人身关系而产生的纠纷，均属民事诉讼范围。但是，由于我国以前实行计划经济体制，民事主体之间的财产关系和人身关系受到政府政策的强烈影响，许多财产关系的产生和变更，如企业财产的无偿划拨和调配，均直接由政府政策、命令所引起。在实行市场经济以后，虽然情况发生了很大的变化，但这种因政府政策而引起民事主体之间的财产关系和人身关系发生变化的情况仍然在一定范围内存在，如因房改政策引发的房屋权属纠纷就是一个典型的例子。这些纠纷也属于民事主体之间因财产关系和人身关系引起的纠纷，但由于是政府政策、命令所直接引起，法院实际上很难处理。因《民事诉讼法》规定过于笼统，而有一些纠纷显然是不能或不宜由法院通过民事诉讼的途径来解决，因而长期以来，最高法院运用大量的司法解释和个案批复对法院主管问题作出规定。这种法院主管范围由法院自己说了算的做法首先在法理上难于找到合理、令人信服的解释，从实际效果来看确实也存在所作规定前后不一致、随意性大的问题。如根据最高人民法院2001年9月21日公布实施的《关于涉证券民事赔偿案件暂不受理的通知》的规定，对于因证券市场内幕交易、欺诈、操纵市场等行为引起的民事赔偿案件，“因受目前立法及司法条件的局限，法院暂不予受理”。而根据最高人民法院2002年1月15日公布实施的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》的规定，对于证券市场因虚假陈述引发的民事侵权赔偿纠纷案件，在经中国证券监督管理委员会及其派出4机构对虚假陈述行为进行调查并作出生效处罚后，法院予以受理。这两个司法解释公布的时间前后相差不到四个月，但一个规定不予受理，另一个规定予以受理，而规定予以受理的却又规定只受理涉证券民事赔偿案件中的一种类型。在没有颁布新的有关法律法规的前提下，三个多月前受立法及司法条件的局限，三个多月后就不受立法及司法条件的局限了？既然同为涉证券民事赔偿案件，为何只受理其中的一种？这些问题确实令人费解。由于法律规定的不完善，导致实践中存在不少问题，有的民事纠纷本应由法院主管，却被拒之门外，而某些本应由其他机关或组织处理的案件，法院却予以受理，并因此造成了一些纠纷同时被两个机关或组织作出了不同处理的情况，严重损害了法律的统一性、权威性和严肃性。更为严重的是，个别地方政府或政府部门以红头文件的形式规定某些民事纠纷只能向某政府主管部门请求解决，①而不得向法院提起民事诉讼，法院亦以当地政府的红头文件为依据不予受理该类民事纠纷。②还有些地方法院根据当地党委、政府的要求受理或不受理某些案件。这些问题的存在既妨碍了国家审判权的统一、正确行使，也侵犯、剥夺了当事人的诉权，使当事人的合法权益不能及时得到法律的保护或因审判权的不当行使而受到侵犯。我国法院民事主管制度存在的另一个突出问题是，《民事诉讼法》没有对民事诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工、衔接问题作出明确规①这样的问题在行政诉讼中也存在。公安部2000年3月20日《关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》规定：“火灾事故责任认定不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围”。这种由潜在的被告对其行为是否具有可诉性作出规定的做法很值得探讨，而更耐人寻味的是最高人民法院《司法文件选》2000年第6期对该批复照登不误。②参见蔡虹：《法院主管若干问题研究》，载《法商研究》2001年第5期。5定。民事诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工关系涉及民事审判的定位问题，也涉及国家对整个纠纷解决机制的合理构建问题，理应由《民事诉讼法》作出系统的规定。但我国目前有关非诉讼纠纷解决机制的规定散见于《劳动法》、《企业劳动争议处理条例》、《道路交通事故处理办法》等法律、行政法规之中。这种做法存在不少问题。如作为我国民事审判对非诉讼纠纷解决机制的主要利用方式的某些类型案件的前置程序，在实践中就表现出以下两个方面的缺陷：一是由于对哪些纠纷应采取前置程序，采取何种前置程序缺乏统一的制度设计，造成这些前置程序缺乏统一性和稳定性。如《道路交通事故处理办法》将公安交通管理部门的交通事故责任认定和民事赔偿调解作为法院受理道路交通事故损害赔偿案件的前置程序，而《交通法》草案则取消了公安交通管理部门对道路交通事故的责任认定，也不再将公安交通管理部门的民事赔偿调解作为法院受理道路交通事故损害赔偿案件的前置程序。二是由于《民事诉讼法》没有对经过前置程序处理的纠纷诉至法院后的程序进行专门设计，其适用的程序与其他未经前置程序处理的纠纷没有区别，导致这类纠纷的“三审终审”，造成了诉讼拖延，增加了当事人的讼累。这类案件的当事人如道路交通事故中的受害者、劳动争议中的劳动者本来是急需得到法律救济的，但由于缺乏科学、合理的程序设计，反而使他们迟迟得不到应有的救济。二、完善我国法院民事主管制度应遵循的原则为了解决上述问题，笔者认为，我国民事诉讼法应遵循以下原则，对我国法院民事主管制度作出科学、系统的规定。1、主管法定原则。虽然法院与其他国家机关、社会团体各自的职6责范围和权限，宪法和法律已作出原则规定，但法院主管涉及法院与其他国家机关、社会团体的具体分工，因此，法院主管民事案件的范围应由《民事诉讼法》作出明确规定，而不应由法院自行规定，更不应由行政机关的红头文件来规定。这是建立社会主义法治国家的基本要求，也是保证法院依法行使审判权的基本条件。通过法律明确规定法院的主管范围，有利于法院与其他国家机关、社会团体明确职责，各司其职，有利于法院排除其他国家机关、社会团体和个人对法院民事主管的干扰，也有利于制约法院本身在案件主管问题上的随意性。法律明确规定法院民事主管范围后，对于主管权限范围内的案件，任何法院都不能以任何理由拒之门外，对于不属于法院主管范围的案件，任何法院也不得以任何理由超出主管范围行使审判权。2、利益保障原则。有学者认为：“民事诉讼制度的目的是利益的提出、寻求、确认和实现，即利益保障”。①尽管这种观点尚未得到普遍的认同，②但对于民事诉讼的直接功能是解决纠纷、调整利益冲突、保护民事主体的合法权益这一点却是不争的事实。因而，在确定民事诉讼主管范围时，应当最大限度地向当事人提供司法保护，充分保护民事主体的合法权益。除非法律有特别规定，凡民事主体依法享有的权利原则上均应纳入法院的主管范围，“有权利必有救济”。重视并实现对合法权益的保护，必然要求重视并加强对诉权的保护。诉权是当事人一切诉讼权利的基础和源泉，是保障合法权益的手段。因此，在主管制度中必须为①李祖军著：《民事诉讼目的论》，法律出版社2000年版，第156页。②除了上述“利益保障说”外，学术界对于诉讼目的历来有“纠纷解决说”、“权利实现说”、“维护社会秩序说”、“多重目的说”等不同观点。参见[日]谷口安平著，王亚新译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第42页；江伟主编：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社1998年版，第一章。7诉权的有效行使提供保障，在诉讼制度上为其设置救济手段和救济途径。③3、合理分流原则。虽然在解决纠纷的诸种手段中，“诉讼是一种最常规、最规范、形式效力最为明显的手段”。④但作为一种特殊的纠纷解决方式，诉讼亦不可避免地存在着其固有的弊端，例如在民事诉讼中就存在着公平与效益的矛盾、法律规则与社会规范（传统、道德、习惯和情理等）的矛盾、规则的确定性与解决特殊个案所需的灵活性的矛盾等一系列矛盾。这些矛盾的存在，在很大程度上限制了诉讼作为纠纷解决手段的功能和效果。随着社会的发展，在当代一些法治国家，为了合理有效地利用司法资源，诉讼和审判的社会功能发生了重要的变化，现代法院的功能从解决具体纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而“建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则”。①今天的法院已经不同于传统的法院，它们开始主动积极地利用非诉讼纠纷解决机制服务于自己的功能。②在法院的诉讼积压、程序迟延、费用高昂的情况下，非诉讼纠纷解决机制以其成本低、迅速和简便的特点也受到了当事人及律师普遍的欢迎。非诉讼纠纷解决机制的合理应用是对诉讼机制的最大补救和补充，在当代社会，非诉讼纠纷解决机制已经成为法律体系的一个组成部分。③因而，在构建我国法院主管制度时，应充分考虑诉讼与③参见蔡虹：《法院主管若干问题研究》，《法商研究》2001年第5期。④柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第24页。①波斯纳语，转引自苏力《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载《北大法律评论》第２卷第１辑，法律出版社１９９９年版，第81页。②美国法学家理查德●莱姆佩特提出，法院可以