俄罗斯缺乏“公民”的公民社会：从非政府组织向度

俄罗斯缺乏“公民”的公民社会：从非政府组织向度*黄登学**一、非政府组织与公民社会所谓非政府组织（NGO，Non–GovernmentalOrganization）是指“由抱持相同或相近志向的志愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员——领导结构的、超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体”，合法性、独立性、非利润分配性、志愿性、公益性以及非政治性是其主要特征。在西方发达国家，作为公民社会核心结构要素的大量志愿性、中介性的非政府组织在越来越多的社会领域中承担着日益广泛的功能，它们以非政府的方式介入原本应由政府关注的公益事业，同时与政府组织和私人营利企业之间又存在复杂的互动关系，从而不仅有利于对社会要求和利益进行整合与过滤，而且为理顺和满足人们的一些共同要求提供了一种特殊的沟通渠道和解决途径。非政府组织是促进国家与社会之间互动的桥梁，也是平衡、制约和监督国家权力的一个重要杠杆，由此也被称作“第三部门”。非政府组织与公民社会之间存在着密切的关系。非政府组织既为公民参与公共事务提供了必要的准备和训练、必需的机会和手段，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的基础和条件、必需的组织和形式；正是通过非政府组织，公民社会获得了相对于国家的独立性和自主权，进而成为抵御国家权力和职能过分扩张、防止商业市场系统过分侵蚀的根本保障，成为民主政治的牢固基石。特别是在一些社会转型国家和政治民主化过程中，非政府组织通过动员并吸收社会大众参与所组织的活动，通过与国家机构以及其他社会组织之间的互动作用，对于公民社会的构建和民主进程的推进，都发挥着至关重要的作用；同时，非政府组织作为社会民主的一种新形式，又是衡量公民社会发展程度的一个标尺。二、俄罗斯非政府组织与公民社会的发展进程在苏联“极权”时代，公民社会一直被国家吞没。国家因承担了过多的社会功能而逐渐官僚化，独立于国家的自治性组织也是不存在的。戈尔巴乔夫改革时期，大力提倡“民主化”和“公开性”，为了培育和引导民众对苏联社会主义改革的创造性和责任感，鼓励他们脱离共产党的直接控制进行政治参与，并允许他们不经党的指导和参与就可以建立非正式的组织团体。由此涵盖范围很广的各类所谓“非正式组织”如雨后春笋般纷纷建立。其中有些组织后来发展演变为“非政府组织”，比如俄罗斯生态与环境保护组织等。这些组织的建立，是在构筑一个独立于政党—国家之外的公民社会上迈出的重要一步。但是，这些组织的建立也并不意味着出现了一个“成熟的公民社会”，当时它们并未被赋予合法地位，仍旧是弱小的，“支离破碎的，还不足以成为构成政治舞台的相互作用和关系网络的一部分，这个政治活动的舞台仍被看作是政党—国家的当然的权力范围”。俄罗斯独立后，政府通过立法对现存的社会组织进行保护和规范。1991年通过的关于结社的立法为非政府组织的注册提供了法律基础；1993年俄罗斯宪法的确立为公民的自由和独立性团体的权利提供了法律保障；而1995年俄罗斯联邦国家杜马通过的《非政府组织法》确立了非政府组织的合法性地位。在这种政策环境下，20世纪90年代，俄罗斯经历了*原载于《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第1期。**黄登学，山东大学政治学与公共管理学院。一个非政府组织迅速发展、民众集会和结社的自由与权利不断扩大的过程。比如，在新西伯利亚州，90年代中期公布的非政府组织有400个，到1999年达到1800个；而莫斯科到2001年登记注册的非政府组织的数量达到了两万个之多。据俄罗斯司法部统计，在俄罗斯联邦正式注册的非政府组织现有大约1315个；在全俄罗斯定期或不定期参与非政府组织活动的人数接近200万；2001年一项关于公开性的民意调查显示，当被问“是否人们可以加入他们喜欢的组织”时，认为“可以”的人数从1993年的63%上升到2001年的81%，认为情况没有什么变化或者变得更糟的人数出现了下降。众所周知，在整个苏联时期，不受国家控制的社会活动和公益事业几乎是不存在的，非政治和非国家的公民社会领域几乎是一片空白，考虑到这一因素，俄罗斯独立后非政府组织的发展速度是相当快的。普京总统上任以来，其强国理念获得了俄罗斯民众的广泛认同和支持。普京竭力重建国家的行为能力。只有强大的法制国家才能够切实保护本国公民的社会、经济和政治权利，确保国家对内对外政策的稳定性。反过来讲，强有力的国家应当得到强大公民社会的支持。强大的公民社会根据自己的需要组织国家、改造国家、批评并且监督国家。在俄罗斯建立一个民主、法制、有行为能力的联邦国家包括“为在俄罗斯建立一个生机勃勃、能使政权保持平衡并得到监督的公民社会创造有利条件”[5]，否则，国家就有可能发生蜕变而对人们所希冀的稳定与安全构成威胁。自从2000年以来，几乎所有现实的以及潜在的权力中心都陆续重新被置于国家的集中控制之下，更准确地说，是回到总统机关的直接控制之下。2003年12月举行的涉嫌操纵的国家杜马选举鲜明地反映了这一点。欧洲安全与合作组织形容此次俄罗斯杜马选举“是自由的，但是不诚实的”。在此次选举中，亲克里姆林宫的“统一俄罗斯党”大获全胜，争得了国家杜马2?3的选票。由此看来，在各类竞争性政治力量的斗争中，普京领导的俄罗斯国家在推动个别团体利益的实现方面发挥了巨大作用，并展示了自己的超强力量。但与此不同的是，普京政府并没有一贯地采取强力措施而对大多数俄罗斯非政府组织进行直接的控制。为何出现这种情况，至今尚无答案。这里可能的解释也许在于，一般地认为，非政府组织并不是争夺权力的潜在竞争者，因而完全可以在普京所谓“可控民主”的政治理念中找到自己的位置。普京本人也曾多次强调，必须发挥非政府组织对于国家执行权力机关行为的调节功能，主张在它们和联邦政府政策制定者之间建立一种合作关系。2001年6月，普京还曾专门会见了非政府组织的代表，鼓励他们与政府管理部门开展对话和在公共生活中发挥积极作用。他认为，非政府组织对于国家活动的批评“不仅是允许的，而且是必需的”。由此可见，普京对于俄罗斯非政府组织和推动公民社会的发展还是非常重视的。20世纪90年代，俄罗斯由于经济、政治等各种原因，国家不得不从社会的众多领域撤离出来，致使与俄罗斯人生活息息相关的许多社会领域处于被人遗忘的“真空”状态，而非政府组织恰恰填补了这一真空。有些非政府组织积极开展活动并表现出较高的创造性，特别是一些专业性组织在与国家有关机构的交涉中取得了不菲的成绩。此外，俄罗斯非政府组织还积极争取与国家机关进行建设性合作。比如，2001年秋季在政府资助下成功举办的俄罗斯“公民论坛”便是一个典型的例子。来自俄罗斯全国各地非政府组织的4000多名代表参加了那次在克里姆林宫举行的“公民论坛”，该论坛设置了20多个所谓的“对话平台”，以鼓励代表们对国家在各个领域的方针政策建言献策。上述情况说明，在俄罗斯社会转型期，非政府组织对于推进俄罗斯的民主进程和公民社会的发展起着重要作用，从非政府组织的视角来看，俄罗斯公民社会雏形已经基本形成。然而我们说，俄罗斯非政府组织以及俄罗斯公民社会的运行机制仍然是不完善的，还处于其发展的初级阶段，其发展的外部环境仍然存在很多的不确定因素。比如，自从通过举办那次“公民论坛”国家机关和非政府组织实现互动以来，二者之间的合作进程进展缓慢，仅在个别领域，比如说在帮助难民方面取得了较好的效果。而且，仅这种合作也似乎因2004年年底发生的一些政治事件而面临威胁。随着中央集权的不断加强，执行权力机关认为，与其他社会力量进行沟通和协商越来越失去其必要性，由此就出现了一种乍看起来比较离奇的场景，即一方面是政治领导人公开强调合作的重要性，而另一方面在实际工作中，这种合作不仅得不到落实，而且越来越被忽视，甚至面临完全取消的可能。如果把俄罗斯非政府组织看作是俄罗斯公民社会的一个组成部分并对这些组织进行分析以考察俄罗斯公民社会的特点的话，我们会发现，俄罗斯公民社会具有多维性和多层次性，其运行方式也常常表现出矛盾的一面。实际上，无论是履行加入欧洲理事会以及其他国际组织后俄罗斯所承担的基本义务方面，还是在满足俄罗斯民众的基本需求层面，都常常需要依靠公民社会各类组织的活动才可以保障。过去10多年来，俄罗斯联邦非国家部门不论是数量还是质量都得到了较大的发展，但到目前为止，真正意识到并承认公民社会发展进程对于国内稳定的重要性的俄罗斯政治精英仍是少数。俄罗斯公民社会的发展和民主进程任重而道远。三、有关非政府组织的几个重要问题对于公民社会而言，有关非政府组织的下列问题具有决定性的意义。第一，俄罗斯非政府组织寻求自身发展的资源及法律环境如何?就世界范围而言，在比较成熟的公民社会里，非政府组织的资源一般来自于某些个人和企业所提供的资金支持、基金会以及国家或者国际组织的资助。而在俄罗斯，非政府组织的资源主要来自于西方的国际组织和基金会。1991年苏联解体后，大量的外部行为体针对俄罗斯的民主改革提供各种各样的战略和方案。互信组织、美国国际开发署、索罗斯基金会以及与之类似的其他组织通过对俄罗斯非政府组织提供资金和技术上的援助以帮助俄罗斯建立民主结构和公民社会。事实上，俄大多数有名气的非政府组织都是依赖于外国的援助，而非依靠来自国内的资金支持。就俄罗斯非政府组织发展所处的法律环境而言，虽然政府通过了一系列旨在保护和规范非政府组织的法律（如早在1995年俄罗斯联邦国家杜马就通过了《非政府组织法》），从政治层面上确立了非政府组织的合法地位，但能够保障和推动非政府组织发展的经济方面的立法过于薄弱。俄罗斯于2000年和2001年通过的现行税法在向非政府组织提供资助方面既不能为个人和慈善机构，也不能为企业创建相应的法律框架[7]，也就是说，无论是个人还是企业，他们向非政府组织的捐款不但不能享受相应的免税待遇，相反，那些资助社会公益活动的企业反而常常成为税收稽查的对象。向非政府组织无偿提供的物质援助也须缴纳18%的增值税，这一税额是根据所提供物质援助的估算价值确定的。未列入政府正式名录的捐款和赞助商还须缴纳所得税。制订这一税法的原因在于，立法者将非政府组织看作是企业隐瞒利润和逃避税收的潜在工具。由此带来的后果是，非政府组织不得不依靠做假账以避免按社会统一的税率向国家缴纳税款。20世纪90年代，在俄联邦层次以及大多数地区水平上都通过了旨在调节和规范地方非政府组织提供社会帮助的法律。然而，这些法律无论是在质量上，还是在数量上都难以完成和解决诸如人权、妇女权益、保护少数、政治参与以及生态等领域的任务和问题。在可预见的未来，俄罗斯公民社会在这些领域的发展状况仍将像以前一样取决于来自国外的资助力度。因此，在国际层面的支持对俄罗斯非政府组织和公民社会的发展仍起巨大影响力的条件下，一方面，应当特别注重俄罗斯人权状况的发展，进一步深化政治的开明进程；另一方面，必须大力推动一致的相关立法工作，以鼓励地方捐助和促进基金体系的建立。而在这些方面，俄罗斯仍任重而道远。第二，非政府组织是否能够扩大在民众中的影响力并获得他们的认同和支持，同时是否能够吸引他们积极参与到本组织的工作中来?到目前为止，俄罗斯的“精英政治”未给民众参与公民社会组织提供更多的空间和机会，从而导致包括非政府组织在内的各类社会组织没有能够获得广大俄罗斯民众的广泛响应和支持。在叶利钦时期，精英所关注的是任期、政府和立法机构，考虑更多的是自身利益，而对发展各类社会组织、创造公民参与的有效机制、培育公民社会持消极态度。而普京就任总统以来，虽然逐步认识到发展公民社会的重要性并开始积极主动地推动非政府组织的发展，但仍然是精英主导一切，国家仍旧握有大部分资源，非政府组织很难在没有国家的支持下组织卓有成效的活动，因而也难以吸引民众实际参与此类活动。社会学研究资料显示，俄罗斯民众一方面对非政府组织举办的社会公益事业和社会活动表现出很强的参与意识，而另一方面却又对这些活动的有效性和作用缺乏信心。2003年夏天，一项关于俄罗斯民主意识的调查表明，如果受到邀请或者接到相应的呼吁，64%的俄罗斯人声称会从事某项社会公益工作。与此同时