XXXX年6月房地产调控之下地方政府的财政困境和解决之道_25页

E-mail:[e-mail]2502011/05/24 1086-010-59001350086-010-5900137722550019949020012008351.212.2%2003200820012008742%20012003910035%2004600020091.546%50%80%2003-200840%56%20101639.420102353.969.6%20117 2200638.9%201065.9%201032606.37201.9%29109.94213.2%30298.59175%26975.79201069.6%53.2%2011120102.770.4%201012018814.450%31000111120395913021643%40%1091207111202134/29%10%11201020%125%GDP 32003-20085%14.7%2003-2008351%1%1%0.9%200612200912 4200926.55.4%38.57.8%319.4664.6%2.510.5%10%2220072009146.232010420111201141750%321%441%59%467.8797.1%1.3%14449.550.28%412.717.716.9%3.2%2011AST21.9%2010160.1%200528.5% 512.8%2010331.4%15101384164154415260.0878%66%56.8870%59%2010325440%810451/423.813.1294%42795.251.125113%423537532%41363.5420346022321%55%104384/20107337/40%541.06%5868/ 62.52697/3.0233.05104691/12%7.7413.931%312842743475207.7129%28123.312/311030%60%2011221223-55%399375-32%7.7413.9-31%208123-30%543140-61.00%604.26-98.00%20115132009 7200920105102009450200810.6%200911%200920102010366.683.47%200370%22011-20122009 8201049.4%201083.620091.172009100201020112.25172011200920101000250070%20112010230051820112011229219529340110200203029197120420114038%7201026702070600407.297.2 9310 [e-mail][e-mail]@[e-mail][e-mail]3C1210006186-1[e-mail][e-mail][e-mail][e-mail][e-mail] 11 1212015400030([e-mail]©2011AnboundInformationCorporation.Allrightsreserved战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。如需要更多的信息，请联系安邦集团。E-mail:[e-mail]第255期2011/06/28房地产调控之下地方政府的财政困境和解决之道（下） 1安邦集团总部服务热线086-010-59001350086-010-59001377战战略略观观察察第第225555期期摘要：长期以来的土地财政操作，使得地方经济在很大程度上围绕土地资源这个核心来运行，地方政策、招商引资、金融资源筹措、行政资源投放以及政府管理等，都形成了与土地财政相匹配的模式。正因为如此，严厉的房地产调控所引发的土地市场的剧变，对于地方经济运行和地方政府运作将产生颠覆性的影响。如何应对这种转变？如何找到现实的解决之道？这是地方政府应该面临的挑战。房地产调控之下地方政府的财政困境和解决之道（下）陈业贺军房地产调控政策的持续，让地方政府普遍面临财政窘境。更为重要的是，在长期习惯于土地财政的模式之后，突然的“断奶”使得地方政府在发展经济的模式上面临很大挑战。在第250期《战略观察》中，我们已经指出，房地产调控使地方政府普遍面临资金困局。那么，在现有政策条件下，除了卖地收入之外，地方政府还有哪些融资渠道和方法可以利用呢？我们通过对各个地方各种融资模式的研究，梳理出如下一些模式。一、对传统融资模式的挖掘从目前国内外地方政府融资的渠道与方式看，主要有财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类融资方式。财政拨款包括地方本级财政预算拨款和上级政府的转移支付；债务性融资包括地方政府的银行贷款和地方政府债券（国债转贷或中央代发）、政府性投资公司（政府融资平台）的银行贷款和公司债券、信托融资等；资产（资源）性融资是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金，包括有形资产（资源）融资（如项目融资与土地融资）和无形资产（资源）融资（如特许经营权融资）；权益性融资是政府性投资公司（政府融资平台）在资本市场上发行股票进行融资或其他自筹资金。前两年，特别是2009年，地方政府融资平台贷款堪称各个地方融资的“主力军”。然而，随着国家货币政策和银监会监管政策的变化，地方政府要想获得新增平台贷款已十分困难。但这并不意味着融资平台已完全冰冻。从实践来看，不少地方都对这一渠道进行了挖掘和创新，使其继续发挥一定的融资功能。1、债券渠道今年货币和信贷政策的趋势，是在收紧银行信贷的同时，鼓励和扶持直接融资，特别是债券市场的发展。在此情况下，一些融资平台公司开始积极地寻求直接融资渠道，近期主要表现为通过保险公司、信托公司以及发行中期票据、短期 2融资券等进行融资。例如，渤海湾某大型工业园区下属平台公司，拟向保险公司申请债务融资，金额60亿元，期限10年，利率为央行基准利率下浮20%，用于园区土地平整、道路、管网等基础设施建设。某知名国际博览项目也以相同方式向保险公司进行了融资。信托方式下，通常信托公司通过银行发行信托理财产品，将募集的资金以信托贷款的形式提供给平台公司。通过申请银行间市场发行中期票据或短期融资券来融资，一般要委托一家商业银行作为主承销商，负责包销。这一模式中，商业银行仍然扮演着至关重要的角色。在前述两个保险公司融资的例子里，保险公司对平台公司的融资，都要求商业银行提供全程、全额的融资性保函。保险公司的融资风险全部转嫁给了银行。信托模式下，银行虽然只提供销售渠道，信用风险由投资人自担，但以国内投资者，尤其是公众投资者普遍的认知能力和心理素质，一旦发生兑付危机，银行势必承担巨大的声誉风险，甚至是法律风险、赔付风险。更何况，不少信托产品的设计、信托贷款的借款人，都是银行一手导演的，信托公司反而充当了银行绕开监管的“渠道”，银行难以脱责。至于债券（票据）模式，作为主承销商的商业银行，要承担因承销失败导致的被动持有的风险；而且按照行业惯例，即便承销成功，通常也要投资持有相当部分，这也将平台公司的信用风险部分地由银行承担。因此，基于平台公司的债券融资在很大程度上仍需要银行的支持，融资能否顺利进行取决于银行对风险的评判和承受力。2、租赁渠道为获得融资，有些平台公司引入租赁公司，将存量资产通过售后回租的结构安排向银行融资。例如，某融资平台将名下包括城市道路、地铁车辆、轻轨等在内的存量资产打包出售给某租赁公司，与之签订《售后回租协议》；之后，租赁公司向银行申请做保理业务，将上述租赁协议项下的应收账款转让给银行（无追索权），并以保理融资支付资产购置费用；最后，为了使交易达成，当地政府部门向银行提供应付租金的《支付承诺函》，承诺保证将来融资平台按期足额支付租金。在上述融资安排下，名义上借款人是租赁公司，不是政府融资平台；授信品种，名义上是保理，而非贷款。真正的借款主体仍旧是政府融资平台，因为在银行买断了其在租赁协议项下的应收款项后（无追索权），租赁公司已免除了任何 3付款责任；真正的还贷来源仍旧是政府财政，因为保理的部分标的资产根本是不产生现金流的城市道路，而能够产生现金流的地铁等，其票款收入等也仅能勉强支付运营费用；真正的授信品种仍旧是贷款，而且由于其以保理的形式出现，避开了人民银行对贷款规模的控制。3、招商引资渠道在招商引资的过程中，地方政府在“零地价”、“零租金”、“减免税”等基础上，借助政府信用，通过融资平台，为外商提供资金支持。外商的品牌效应和项目的美好前景成为地方政府融资时的砝码。例如，西部某城市为吸引一大型跨国代工企业入住，将原本该由企业进行的投资（建厂房、买设备等）由当地负担。具体方式是：该代工企业在当地成立的项目公司与当地政府融资平台公司签订协议，由平台公司负责项目所需全部厂房、附房及配套基础设施等的建设。建成后，项目公司予以回购，向平台公司支付代建费。政府融资平台公司向银行融资66亿元，用于建设所需。还贷第一来源均为项目公司的回购款；第二来源（即担保）则为平台公司名下的若干土地；当地政府还出具了书面承诺，表示“若代工企业支付的回购资金不能按期偿还贷款本息，缺口部分由市政府统筹安排专项资金予以解决”。在另一案例中，某县级市为吸引一知名国际汽车生产企业30万辆整车项目落户，不但以当地平台公司向银行融资8亿元，负责项目的征地、拆迁、场地平整等所有基础设施建设，而且在项目建成后“无偿”交付该跨国企业。还贷来源为项目周边若干亩土地未来的出让收入。上述两例中，单就融资平台自身的资产规模、盈利能力等，难以获得银行贷款。但两例中，一个是国际知名的代工企业，一个是国际知名的汽车厂商，它们所具有的巨大品牌效应、项目美好的发展愿景，以及无论是回购协议，还是因项目发展带动周边地价的可观增长，都会让银行怦然心动。相比于一般的基础设施建设项目，泛泛地描述可以引入多少世界500强，前述案例中，引入的外商相对明确，而且所建项目亦是为其量身订制。此种融资模式拉近了银行、政府、平台、外商的距离。但需注意的是，这一模式中，地方政府和商业银行承担的风险要大于外商。银行贷款能否安全偿还，外商并不承担责任，这是因为：第一，借款人是平台公司，外商在法律上对银行没有还款责任。第二，即便在有回购协议的情况下，负有回购义务的只是项目公司，而项目公司 4是个“壳”，外商（它的股东）连回购义务也没有。如果项目失败，那么回购协议无法执行，土地没有升值，财政没有增加，信贷损失要么由当地政府埋单，要么就变成不良贷款。外商呢，空手而来，如