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公共组织内部的非正式组织管理初探摘要：公共组织中的非正式组织与企业中的非正式组织有着不同的特征，因为非正式组织对正式组织起到调节作用，并且能带给正式组织以活力，同样研究公共组织中的非正式组织是提高政府活力，深化政府改革的一个有效途径。关键词：公共组织经济人非正式组织美国著名的管理学家巴纳德最早运用了系统观来表述组织，认为组织是“有意识地协调两个人以上的人的活动或力量的一个系统”。他不单单从物质或人的简单组合来看待组织，而是从人与人之间的协作关系来动态的界定组织。公共组织也常被称为行政组织，学术界并普遍存在争议，陈振明，孟华在《公共组织理论》一书中认为公共组织就是以管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的组织；张成福在《公共管理学》一书中认为，公共组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；从狭义上来看，乃是行使行政权达成公共目的的组织；张建东，陆江兵在《公共组织学》一书中，提出公共组织是指在一个国家的特定地域社会中，以维护和实现公共利益为目的取向，拥有法定的或者授予的公共权力，承担相应公共责任的所有组织实体。本人较赞同张建东，陆江兵对公共组织的定义，公共组织是公共利益的维护和实现者，同时也是日常大量公共事务的直接管理者，它是依据宪法和法律推行占统治地位的阶级的意志的工具，维护统治阶级的利益。巴纳德在《经理人员的职能》一书中指出：“当人们并不在一个正式组织中或并不受其管辖时，仍然常常接触和相互作用。------这种接触和相互作用的特点是，并没有特别的有意识的共同目的而持续地或反复地进行接触和相互作用。这种接触时偶然的、有组织的活动所附带发生的，某些个人愿望或群体本能所产生的。它可能是友好的，也可能是敌对的。但是，不管这些接触、聚集和相互作用是怎样引起的，它们改变着有关人员的经验，知识、态度和感情。------我所讲的非正式组织是指刚才讲的人的接触、相互作用和聚集的总合。”基于对上述理论分析，我们可以知道，在公共组织内部同样存在着非正式组织形式，它并不单单只存在于企业组织内部，在公共部门工作的国家机关工作人员在同一工作环境下，不可避免的个体之间存在着接触，这些接触、聚集和相互作用可能并不是以公共组织形成所追求的目标——增进公共利益进行的，而是出于对个人本能或喜好的一种追求和价值认同。而正是这种无意识的逐步的同化和聚合过程，使政府机构本身内部存在不同的非正式组织，也突出表现为不同的利益组合。如何处理好公共组织与这些非正式组织之间的关系，不但是使由公共组织产出的公共政策科学化、民主化的必要条件而且也是带给公共组织活力，进一步提高公共组织效率的一种内在因素。一、公共组织中非正式组织的特征（一）地方性巴纳德曾明确指出：“非正式组织的最普遍的直接后果是形成了一些风俗、道德观念、习俗、民俗、社会规范和理想。”我国是一个幅员辽阔的国家，划分成了不同的行政地区，孕育于不同行政区划和地区之中的非正式组织必然受到当地传统的一些民俗、习俗、观念的影响，在与按照法律和法规成立的拥有合法性的行政组织相比，它更有地方性，而在它们内部容易形成一些具有地方特色统一的风俗观念和道德规范。由于非正式组织的习俗、观念在一定程度上必然会影响正式组织，并且会部分的由正式组织表现出来，所以地方行政组织在处理地方公共事务时，应处理好非正式组织的作用，使它能够更好的调节和调动地方政府的活力。（二）独立性公共组织所具有的官僚科层组织体系一定程度上强调等级秩序与层级控制，并要求按照一定的规章和程序办事。但是存在于公共组织中的非正式组织，具有自身不同的协调和聚集方式，并拥有区别于公共组织控制其组织成员所制定的法令、法规之外一套自我认同体系。“它的组成不必然与政府机构的命令发生直接关系”，而是根据自身的需要继而组成的拥有相似的风俗、习惯、态度的集合体。相对于正式组织来说它是具有自身的特征的，也有别于正式组织，是一种潜在的介入正式组织的群体。（三）不稳定性非正式组织的形成是基于一定的工作接触而产生的相同的习惯、规范和情感因素，而这样的组织是没有固定结构的，也没有自觉的共同目标，所以也造成了非正式组织的不稳定性，密度的经常变化。同时，由于环境的变化会使人们的习惯和看法也随之变化，可能会使这一非正式组织的成员流入到另一非正式组织中去。这也是由于非正式组织缺少硬性的规章制度和自觉的组织目标，而完全取决于成员自身的情感等的需要。但同时我们也要注意，不稳定性不代表非正式组织能够轻易被取缔，只要正式组织存在，那么非正式组织也会相伴而生，生生不息，从长远的角度来看，非正式组织有具有相对的稳定性和持久性。（四）多元性随着社会经济的发展，公共组织内部的非正式组织也因为政府职能的转变而悄然发生着变化，工作范围或者工作性质的变化，也会促使内部的非正式组织的发展出现变化。社会利益多元化，环境的多元化，促使非正式组织的发展也是朝着多元化的方向发展，由非正式组织发展而形成的“后果”：一些风俗观念、道德观念、社会理想。这些“后果”所表现的不同，决定了非正式组织本身所具有的多元特性，而这种特性是不能够忽略的，因为它将随着经济的发展而进一步被强化，也将会慢慢凸现出来。一旦一个集合体与另一个集合体的习惯、风俗不同，在同一正式组织中就会造成很多摩擦，恰恰非政府组织对正式组织的依赖就体现出来了。这一前提下，就需要公共组织正确的引导，进一步加强这些组织间内部的协调，信息的沟通，创造一个和谐的空间，让其能够顺畅的表达，并进行有效的融合。（五）嵌入性主流社会学过度强调了社会结构对行动者的制约性，而古典以及新古典经济学则又过度强调了“经济人”的理性选择，认为制度、文化是“经济人”理性选择的结果。经济学家格兰诺维特认为它们分别犯了“过度社会化”以及“社会化不足”之病，并且进一步推出，这两种看似极端对立的观点都会导致把人作为原子化的行动者来处理，而忽略了人们之间的具体社会关系。在这种情况下，非正式组织提供了一个人际关系网络，而从现实来看，人的行动时嵌入在人际关系网络之中的，他们之间的合作并不是基于强力执行的正式规范，而是依据关系网络中的信任以及约束机制。可以看到的是这种约束机制主要是非正式规则。基于有限理性的存在，公共组织中的相关制度是存在缺口的，而弥补这些缺口对人们行为进行约束的就是这些：存在于非正式组织中的非正式规则。也就是说，非正式组织中的人是嵌入到一定的社会关系网络中的，他们依据的是相互的信任和相互的默认来自觉调节自身的行为，使自身保持一定的独立性、活力而不被正式组织同化。二、对公共组织中非正式组织的管理正式组织和非正式组织之间是相互依赖并存的，就如巴纳德所说的：“正式组织产生于非正式组织，而非正式组织则依赖于正式组织。不过，在正式组织产生之后，它又创造了非正式组织，并且需要非正式组织。”从这里可以看出，非正式组织似乎是正式组织的一个重要的、不可分割的部分，如何对非正式组织进行有效管理是公共组织提高效能和活力的有效方式。我认为应该从以下几个方面对公共组织中的非公共组织进行管理：（一）公共组织应该对非正式组织进行有效的引导，使之目标能够积极、有效的与组织目标相适应。公共组织不可能是一个封闭的系统，同时随着政府职能转变和机构改革的深入，对政府办事效率提出了越来越高的要求，在与外界进行互动的情况下，非正式组织极容易与当地的民俗习惯相融合，公共组织应根据实际情况有效整合目标，同时因地制宜的推出新的制度和规范，促进相关各方功能之间的联系，引导、凝聚和组织基于共同目标的公共服务工作，不断补充和充实现有管理体制下的不足，既要有效的对其中的非正式组织进行管理，也要置身事外，在管与不管之间寻找平衡点。（二）公共组织要营造一个宽松的环境来积极发挥非正式组织对其成员的约束作用。由于非正式组织本身具有的相对独立性，这就使非正式组织具有正式组织所没有的自身的人际关系网络，这种人际关系网络是靠一些传统习俗等对人进行约束，相对的它也提供给人们自由合作、自由发挥的平台，正式组织对于组织成员的硬性规定是从追求组织目标最大化进行考虑，属于一种间接控制，而非正式组织中对人的约束是直接约束，具有正式组织所不可能达到制约效果，在这样的前提下，公共组织应营造一个宽松、互动的空间，搭设宏观远景，充分利用非正式组织的软约束机制作用，对组织成员进行有效的约束。（三）积极发挥公共组织中非正式组织的沟通功能，沟通正式组织所不便沟通的意见、信息。非正式组织在正式组织中发挥着重要的沟通作用，积极利用这种功能能够使组织中的信息得到有效、快速的传播、沟通，也便于成员之间在沟通的基础上达成统一观点和共识，营造一种积极和有活力的气氛，带动整个公共组织健康稳定的发展。（四）公共组织自身所要求的使命，使得公共组织不同于其他组织，它是以追求和维护公共利益为目标的组织，它有着严格的规定和程序使一切都必须围绕着这一公共目的，而公共组织中的非正式组织其实是在这一严格规定下存在的，非正式组织满足人们对情感的需求，能够避免正式控制过多过滥，进而保持个人自尊、人格完整和独立选择力。这样通过非正式组织来调控人们努力做出贡献的意愿和客观权力的稳定性。（五）正确识别公共组织和非正式组织，运用治理的方法对非正式组织进行有效管理。公共组织无视非正式组织本身的态度、习惯和规范，就难以发挥它们的积极作用，甚至造成不利后果。正因为非正式组织自身存在于嵌入式的社会关系网络当中，它有自身的一套调节体系，同时这也意味着公共组织内部实际是存在着一些附属组织的，所以在同一环境下，处理好其内部关系是公共组织提高效能的途径，而最有效的方式便是引入治理的概念，作为公共组织内部的各个非正式组织，不可能靠强制的手段进行取缔，所以对这些非正式组织的管理应当是采取合理疏导，提供同一平台给这些非正式组织，在不违背总目标的情况下使它们能够相互协作，相互整合，发挥他们的积极作用对公共组织进行有效的补充。总之，公共组织中的非正式组织是增强公共组织活力的一个重要的因素，通过分析公共组织中非正式组织的特性，积极有效的管理非正式组织，利用非正式组织中对公共组织能产生推动健康发展的一面，规避不利后果，如干扰正式的责任分工，对正式组织推行的相关政策进行阻挠等。进一步推动公共组织朝着健康方向发展。参考文献[1][美]切斯特I巴纳德北京：机械工业出版社，2007.7[2]陈庆云.公共政策分析.北京：北京大学出版社，2006.9[3]丁煌.西方行政学说史.武汉：武汉大学出版社，2007.2[4]张建东，陆江兵主编.公共组织学.高等教育出版社，2004.5.7[5]陈振明，孟华主编.公共组织理论.上海人民出版社，2006.3[6]张成福.公共管理学.中国人民大学出版社，2001.131