公共组织理论

第一章导论1.1.1公共组织的内涵与特征1.组织：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征，尤其是组织目标往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。2.公共组织：由于人们的理解各有差异，因此，对公共组织有不同的界定。本书中，我们倾向于接受公共组织所做的广义的理解：公共组织就是以管理公共事物、维护公共秩序、服务全体社会成员、协调公共利益关系为宗旨，并拥有相应的公共权力、承担相应的公共责任的组织实体。（公共利益是公共组织发展的逻辑起点和核心价值。公共性是公共组织的本质。公共组织覆盖行使国家权力的公共部门，如政府、立法、司法部门等机构。）3.公共组织的特征（1）公共组织追求的是公共价值。（2）公共组织行使的是公共权力。（3）公共组织受到高度的社会监督。（4）公共组织推行的是公共责任。（5）公共组织花费的是公共财政。1.1.2公共组织的要素与类型1.公共组织的要素组织目标组织设计组织人员制度规范权责结构技术和信息2.公共组织的类型（1）较为流行的分类方式：政府组织、政党组织、非政府组织、事业单位、公共企业。政府组织：政府组织在公共组织体系中处于核心地位，它根据宪法和法律的授权，通过运用公共权力对社会公共事务进行管理。政府组织在公共管理中的作用体现在：1.制定法律法规和政策，促进和维护社会和经济良性运行。2.提供公共产品和服务。3.治理外部效应。4.维护社会公平，协调和解决社会冲突，保护弱势群体。5.保持宏观经济的稳定，促进产业结构的优化。政党组织：英国政治家伯克为政党是基于大家所一致同意的某种特定主义，以共同奋斗来促进国家利益而结合的团体。政党组织在公共管理中的作用表现在：1.利益表达和整合功能2.政治社会化功能3.政治领导和政治动员功能。非政府组织：政府之外的公共组织，也可以笼统的称为非政府组织，也可称为非盈利组织。所谓非政府组织，是指主要有志愿人员组成，不以盈利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动，处于政府组织和市场组织之外的，地位合法的自治型社会组织。非政府组织在公共管理中的作用体现在：1.提供广泛的社会公共服务和公益服务。2.参与公共物品的供给，有利于改善公共物品的供给效率和供给质量。3.参与公共治理，有效监督和制约政府，实现政府与公民的合作共治。事业单位：事业单位是一种具有中国特色的形成与计划经济体制下的社会公共组织，类似与国外的公共服务机构。2004年中国修订的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化和卫生等活动的社会服务组织。公共企业：公共企业是政府通过直接投资或股权控制形成的，以实现公共利益为首要经营目标的相对独立的组织化经营实体。公共企业的特征：1.公共性2.有偿性3.盈利性4.管制性（2）按所拥有公共权力的强制性大小划分：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织1.2公共组织与私营组织的差异1.2.1公共组织与私营组织：政府控制与市场支配的差异1.2.2公共组织与私营组织：所有权和资金支持的差异1.2.3公共组织与私营组织：政治权威和经济权威的差异1.2.4公共组织和私营组织：环境、交易和程序方面的差异1.2.5公共组织与私营组织：结构、管理、角色方面的差异1.3公共组织与其他学科的关系1.3.1公共组织理论与管理学、组织学1.3.2公共组织理论与政治学1.3.3公共组织理论与公共管理学1.3.4公共组织理论与行政组织学1.3.5公共组织理论与组织行为学1.3.6公共组织理论的交叉学科属性1.4公共组织理论的研究意义、研究途径和内容体系1.4.1公共组织理论的研究意义1.研究公共组织理论是公共事业管理实践的需要2.研究公共组织理论是推动公共组织发展的需要3.研究公共组织理论有助于培养公共组织的专门人才1.4.2公共组织理论的研究途径1.管理途径2.政治途径3.法律途径4.政策途径5.文化途径6.网络途径案例分析希望工程——辉煌与危机1989年10月30日，中国青少年发展基金会（下简称：“青基金”）在北京召开新闻发布会，向海内外庄严宣布：建立我国第一个救助贫困地区失学少年基金，让千千万万因家庭贫困而失学的孩子重返校园。在成立初始，只有10万元注册基金和团中央给的1万元办公经费。在希望工程实施的前8个年头里，经历了三个发展阶段：即1989—1992年的宣传启动阶段；1992—1994年的蓬勃发展阶段和1995—1996年的巩固提高阶段。经过三个阶段的稳步健康发展，截至1996年年底，全国希望工程累计接收国内外捐款97800万元，救助失学儿童154万人，援建希望小学3634所。在这几年中，希望工程进行过三次大规模的劝募活动：1992年的“百万爱心活动”、1994年的“1（家）+1助学行动”和1997年的“希望工程国内最后一轮劝募行动”。其中，1992年的“百万爱心行动”采取了“一对一”模式，即通过青基会和全国各级希望工程实施机构的牵线搭桥，是捐赠者（个人或集体）与贫困地区的失学儿童结对挂钩，建立直接联系。实行定向资助直至其小学毕业。中国科学院国情分析小组成员康晓光对“一对一”模式给予了高度评价：“百万爱心行动”中提出的“一对一”模式的意义，绝不仅仅限于给捐赠者带来极大的心理满足，成全了他们的慈善成就感，更为重要的是，它建立了一种刚性的自动监督机制。……这种监督机制的建立意义无比深远：第一，他提高了基金会廉洁运作的可能性；第二，提高了捐款的配置效率；第三，赢得了捐赠人的信任，因而也就赢得了他们的捐赠。由于采取“一对一”的资助方式，在短短一年半的时间内救助数额奇迹般地增加了50万人。1994年，青基会依靠“国际家庭年”这个大背景，以发行希望工程明信片为契机，展开“1（家）＋1助学行动”，突破了过去只是通过大众传媒的宣传和个别直接接受捐款的模式，以遍及全国数万个邮电局（所）为报名点，为捐款人特别是要求结对资助的捐款人提供了一个参与希望工程的简单、快捷的渠道。这是“希望工程”市场化的一次大胆尝试。“1（家）＋l助学行动”得到了全社会的积极响应，也是希望工程实施以来接受捐款数额最多、资助成果最显著的一年。全国和省级希望工程工作机构共接受海内外捐款1．8亿人民币，其中，仅青基会接受的捐款就超过了12万笔，是前四年捐款总笔数的4倍，捐款额达到了7091万，资助失学儿童46．6万人（累计已达到100万人），相当于前四年救助总数，建希望小学524所。截至1999年，希望工程已经累计接受海内外捐款18．4亿元，这些钱使229万名失学儿童重返校园，建起了7800多所希望小学，被誉为“中国非营利性公益组织品牌”。1994年1月21日，香港《壹周刊》发表了一篇爆炸性的文章（千里追寻七千万元下落希望工程善款失踪）。在这篇五千余字的文章里，《壹周刊》记者屈颖妍通过对吉林向海乡向海小学和浙江省友谊乡沈塘小学的实地走访调查，报道了种种现象。诸如：“数千万元拨款不知去向”、“向贫农开刀”、“原应受到救助的人反而成了‘强榨’的对象”、“干部孩子占了便宜”、“穷人读破校”、“掠水”（港语：意即贪污）现象到处都有、“港人捐钱无资料”等等。这些说法都是要告诉读者一个结论：香港人为希望工程的捐款“不清不楚”。在文章发表后的5个月里，青基会收到的海外捐款数额急剧下降，平均每月接受香港地区的捐款仅有十余万元，原先打算在香港推出的“1＋1”助学计划被迫取消，一些海外募捐活动也被中止，如加拿大“希望基金会”、马来西亚“榕联基金会”，均于1994年初突然取消原定的捐款协议，涉款数百万美元。这次事件严重干扰、破坏了中国青基会的海外募捐的计划，使相当数量的失学儿童重返校园的美好愿望破灭。为了证明希望工程的清白。青基会与《壹周刊》打了长达6年的官司。2000年，香港高等法院判定青基会胜诉，《壹周刊》赔偿青基会350万港币。青基会的秘书长徐永光对此曾经有一篇文章，题目是《希望工程的八大隐患》。这八大隐患是：（1）体外循环，指一些机构和个人直接给乡、村捐款建校，并冠以“希望小学”之名，但是因用了希望工程的名义又没有希望工程管理机制的监督，加上社会腐败之风的侵扰，难免出问题，希望工程名声因此受损；（2）假名营私，即假冒希望工程之名骗取钱财，这是由于希望工程的名称权如何保护，还找不到一个好办法，也找不到合适的法律依据；（3）体制摩擦，指青基会经常面临尊重捐款人和服从领导之间的矛盾冲突，以及青基会统一的基金管理制度与地方党政领导肆意干扰之间的矛盾；（4）政策风险，中国有关基金会的立法很不健全，仅有不足千字的行政法规《基金会管理办法》，后来出台的政策又与这个法规相抵触，而且没有一个由国家制定的财务规范；（5）管理疏忽，希望工程管理层次多，程序复杂，一笔捐款从捐款人到孩子手中要经过八个层次和国、省、地、县、乡、校六级，任何一环出现问题，都会出乱子，因此希望工程做得越大，贡献越大，风险也越大；（6）无端中伤，《植周刊》无端诽谤希望工程的文章在海内外造成了极其恶劣的影响，香港和海外华人世界对希望工程的捐款急剧下降；（7）失准评判，这是指希望工程缺乏权威的中介评估机构，按照国际通用的规则来对其进行全面评估；（8）自取其咎，指由于人性的弱点和社会现实的影响，工作人员的自律有时候是软弱的，因此加强他律，发挥社会监督作用，对希望工程保持纯洁性至关重要。2002年，部分海内外媒体对希望工程再次提出质疑，希望工程面临新一轮的信任危机。这迫使青基会向国家审计署提出审计申请，并聘请国际会计师事务所对其进行年度审计以证清白。对此，香港《亚洲周刊》发表文章指出：近期海内外传媒连续披露中国青少年基金会（简称青基会）挪用希望工程捐款违规投资，招致重大损失，在华人社会已引起广泛关注，甚至成为今年北京“两会”代表的话题，而中国共产党党报《人民日报》也刊登评论文章，对青基会缺乏诚信方式解决问题的态度继续提出质疑。面对指责，中国青基会也及时地做出了澄清和反击，针对各种指责，从法律等方面给出了相应的解释。但是，对希望工程这样一个涉及金额巨大，而资金来源和去向都分散且复杂多样的公益机构来说，当其声誉受到怀疑和伤害的时候，仅靠一些笼统的原则性解释显然是不够的。1．中国青少年发展基金会如何才能从根本上避免这种突如其来的信任危机？2．希望工程的成功和问题对中国第三部门的发展有哪些启示？第二章公共组织理论的历史演进2.1早期的组织理论2.1.1泰罗的科学管理组织理论泰罗的科学管理理论围绕“提高劳动生产率”这个主要问题，提出了关于管理和组织的基本理论，主要包括以下主要内容：（1）工作标准定额。泰罗通过工厂实验，把一项工作分解为数个动作步骤，选择合适而熟悉的工人，记录他们的每一项动作、每一道工序所花费的时间，然后加上必要的休息时间和其他延误的时间，得出完成该项工作所需要的总时间，据此制定出“合理的日工作量”，这就是工作标准定额原理。（2）新的工资奖惩制度。这一制度主要体现在：1.研究和分析工时，改变以往的经验法为科学计算法，制定出合理的定额，以便于区分。2.引入“差别计件制”。3.工资支付的对象时工人而非职位。（3）管理职能专门化。为了提高劳动生产率，泰罗主张明确划分计划职能与执行职能，改变传统的经验工作方法。（4）管理例外原则。例外原则是指，组织中的高级管理者应该吧一般的日常性事物授予给下级管理人员去做，自己只保留对例外事物（即重要事项）的决策权和控制权，以便于集中精神处理组织最重要、最重大的事情。2.1.2法约尔的一般管理理论1.组织管理的基本要素管理的基本要素包括：计划、组织、指挥、协调和控制，这五个要素之间存在逻辑上的内在联系。2.组织管理的原则法约尔根据自己的工作经验，总结出14条组织管理原则：劳动分动、权利与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从集体利益、人员报酬、集中、等级系列、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。2.1.3韦伯的官僚组织理论1.官僚