公共组织理论

第一章公共组织理论公共组织概述公共组织的结构公共组织管理者传统官僚制组织困境与变革一、公共组织的概述（一）组织个体、群体、组织1、切斯特·巴纳德：组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。2、阿米太·埃甾欧尼：组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。3、理查德·L·达夫特：（1）一个社会实体；（2）具有明确的目标；（3）拥有精心设计的结构和协调的活动系统；（4）与外部环境相联系。组织是指在一定社会环境中、人们通过相互交往而形成的共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式结合起来的有机整体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。在现实社会中，存在三类不同的组织：第一类是政府组织，也称第一部门，政府组织以服务于公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者行政区域利益最大化；第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私人物品，它的消费具有可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开各种经济活动的组织；第三类是第三部门组织，亦称非营利性组织或非政府公共组织，第三部门则介于前两者之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前二者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性质。（二）公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。1、政府广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义的政府。基本特点：①基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②从事公共管理的手段是行政权力；③有权支配和运用公共资源；④提供的产品是公共物品；⑤价值取向是公共利益。2、非政府组织“非政府组织”最初是在1945年6月签订的联合国宪章正式使用的。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。Non-GovernmentOrganization：非政府组织，是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织，是指民间自愿组织的独立于企业和政府之外的非营利性的、具有社会公益性的，实现会员共同意愿，按章程开展活动的一种社会组织形式。NPO-Non-profitOrganization：非营利组织，指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。具有志愿性和公益性。（三）公共组织的构成要素组成人员组织目标职能范围机构设置职位设置权力与职权权责划分规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息（四）公共组织的性质公共性社会性合法性服务性非营利性民众参与性公开性（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指导、监督或控制其下属的人员数。管理层次：从组织最高一级管理组织到最低一级管理组织的各个组织等级。管理幅度×管理层次=组织规模组织规模一定，管理层次与管理幅度成反比二、公共组织的结构尖型结构图QPONMLGFEDCBA报告报告命令命令扁平结构图影响因素公共组织工作任务的性质工作的难易程度和近似程度公共组织成员的素质水平领导者素质的高低组织文化的凝聚力管理信息系统和技术的先进程度二、公共组织的结构（二）公共组织的纵向结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层（二）公共组织的横向结构1.按业务性质分工指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交部。2.按管理程序分工指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门。3.按管理对象分工指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、商务部、交通部。（三）公共组织的主要结构形式1.直线结构2.职能结构3.直线职能结构4.矩阵结构直线结构——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职能人员或只在上层组织配备少数职能人员。部长A局长B局长C局长处长科长科员处长科长科员处长科长科员职能结构——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。A部B部C部A局B局C局直线职能型结构——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还要接受上级各职能机构的指挥。部长A司B司C司B局A局C局矩阵结构——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。（灵活——适应性组织）A部门B部门C部门科员科员科员科员科员科员科员科员科员甲工作部乙工作部丙工作部（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制层级制与职能制集权制、分权制与均权制完整制与分离制三、公共组织管理者公共组织管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成公共组织施政目标的人。公共组织管理者从广义上讲可以分为两大类：民选和任命。而任命的公共组织管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。（一）管理者的角色理论1、明茨伯格的十大角色理论人际关系方面1.挂名首脑（礼仪和接待，签署文件等）2.领袖（从事所有有下级参与的活动）3.联络官（社交、应酬、培植信任）信息传递方面4.情报官（阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触）5.传播者（利用会议、交谈、电话）6.发言人（举行董事会，与媒体接触。）决策制定方面7.企业家（制定战略、检查计划执行情况，开发新项目。）8.局面控制者（制定应急方案，临阵处置。）9.资源分配者（调度、授权、过问所有涉及物资设备、预算、人员安排的活动。）10.谈判者（策划和参与各种重大谈判。）1、导师Mentor2、促进者Facilitator3、监督者Monitor4、协调者Coordinator5、指导者Director6、生产者Producer7、掮客Broker8、革新者Innovator2、奎恩的“卓越管理者”理论3、魏姆斯利的公共管理者角色理论执行与捍卫宪法的角色人民受托者的角色贤明少数的角色平衡轮的角色分析者与教育者的角色（二）有效的公共组织管理者的特质波茨曼在《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质：1、良好的自我评估者2、必须是不令人讨厌的人3、追求美好的意志与具有周全的政治感觉4、必须具有耐心5、必须具有多样化的工作经验6、必须以民众为导向7、必须善于分析与思考公共管理者的5项技能一、技术性技能指从事自己管理范围内所需的技术与方法。有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。二、人际关系技能三、概念化技能指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。四、诊断技能指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。五、沟通技能指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。（三）驾驭变革的浪潮“想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上，波浪起伏，海面上满是冲浪者和帆板。一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中，一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理，和冲浪者一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革。”“未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代的狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。”新兴的管理能力主要包括：1、解读环境2、前瞻式管理（1）处理好当前与未来的关系。既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难。（2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备，又避免将整个组织处于危险之中。（3）在创造性与原则性之间寻找平衡。（4）学会选择时机。3、分享愿景——愿望与前景把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望。用愿望来设计行为。4、人力资源管理将人作为最重要的资源。培养热爱变革的人。创造公平的人才成长环境。5、提高创造力、学习精神与革新性6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织7、将信息技术作为变革的动力8、应对复杂性同时处理多项事务。应对快速变化。9、培养全局能力建立通畅的桥梁与紧密的联盟。上下共同行动。培养对大局的责任感。四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期帕金森定律与彼德原理韦伯官僚制理论与实践组织变革目标和内容（一）公共组织的生命周期规模大小1、产生阶段2、集体化阶段3、规范化阶段4、精细阶段创造性危机：需要领导提供明确的方向危机：需要委派代表控制内部系统增加危机：需要处理太重的官僚习气危机：需要恢复活力提高团队工作提高效率小组织思维继续成熟衰退生命周期•规模小，结构不健全；缺乏有效管理者和管理机制，组织目标不够清晰。产生阶段•规模迅速扩大，科层结构健全，有明确的目标方向，规范制度形成，成员集体归宿感大大加强；高层与基层管理者出现冲突。集体化阶段•规模稳定，科层结构更加完善，大量授权管理；官僚习气形成，组织效率降低，创新受限。规范化阶段•内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步下放；组织僵化。精细阶段（二）帕金森定律和彼得原理英国行政学家诺斯古德·帕金森在1957年出版的《帕金森定律——组织病态之研究》中提出：1，冗员增加原理。组织官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个因素造成：每一位官员都希望增加部属而不是对手和官员们彼此为对方制造工作。2，“鸡毛蒜皮定律”。组织中的财政部门在讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比，即涉及金额愈大，讨论的时间愈短，反之则愈长。机构人员膨胀的原因一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；二是让一位能干的人来协助自己工作；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令，他们不会对自己的权力构成威胁。两个助手既然无能，也就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的组织体系。3，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员越来越多，以至于会议开始变质，变得效率低下。于是，不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心决策团体。4，人事遴选庸才。人们设计了许多的人事遴选方法，如笔试、心理测试、行为测试等，但大部分测试都是徒劳无功的，最终不得不靠偶然性标准遴选。5，办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比。彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德原理》一书中提出：“在层级组织里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。”彼德原理推论：每个职位终将由不能尽职的不能胜任的员工所占据，层级组织的工作任务多半是由尚未到达不胜任阶层的员工所完成的。彼德差别原理：政府机关与私人机构最大的不同处在于前者忙着花钱，而后者忙着