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战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。如需要更多的信息，请联系安邦集团。E-mail:hejun@anbound.com.cn安邦集团总部服务热线第197期2010/04/20历次房地产调控及本轮调控形势分析086-010-59001350086-010-59001377战战略略观观察察第第119977期期摘要：中央对房地产市场调控的一系列组合拳，搅得国内房地产市场大起大落。这些政策在市场中造成了不小的恐慌心理，业内人士认为，“这次是玩真的了”。让市场疑惑的是：为何这次调控力度这样大？中央调控房地产的意图到底是什么？房地产调控政策还有底线吗？这会对中国经济和房地产市场造成什么影响？通过梳理中国房地产市场化以来的历次房地产调控政策，我们也许能够找到调控之后房地产市场的发展轨迹。历次房地产调控及本轮调控形势分析端宏斌贺军中央对房地产市场调控的一系列组合拳，搅得国内房地产市场大起大落。4月15日，国务院祭出重拳：90平米以上购房首付3成，第二套执行首付5成、利率1.1倍；16日出台措施改革土地招拍挂制度，意图抑制“地王”推升房价；17日更是推出被称为“史上最严”的“国十条”，不仅对三套房以上的住房贷款进行明确限制，还对房地产开发企业购地和融资加强了监管。这些政策在市场中造成了不小的恐慌心理，业内人士认为，“这次是玩真的了”。让市场疑惑的是：为何这次调控力度这样大？中央调控房地产的意图到底是什么？房地产调控政策还有底线吗？这会对中国经济和房地产市场造成什么影响？回顾历史，有助于预测未来。国内市场对房地产调控并不陌生，近年的宏观调控中，房地产总是处在风口浪尖上。让我们回顾一下历次房地产调控的过程。房地产宏观调控的起源对房地产的宏观调控，最早可以追溯到1992年邓小平南巡讲话之后，当时出现在海口、北海、惠州等地房地产过热，鉴于当时金融秩序混乱、通货膨胀严重等宏观经济运行的矛盾和问题，中央和国务院1993年6月果断出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（6号文），从紧缩银根、收回炒作土地等方面严格整顿国内房地产秩序，迅速摧毁了这些地区的房地产泡沫。如今，当地的烂尾楼，仍在见证十几年前的那场房地产和摧毁土地的灾难。1998年7月3日，国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。正是由于此文件废除了住房实物分配的制度，为商品房的发展扫清了“竞争对手”，从而确立了商品房的市场主体地位。这一年可以称为中国商品房市场元年。但是在随后的1999年-2002年这四年时间里，全国范围内商品房市场萎靡，为此政府不得不出台众多扶持措施，例如2000年，对住房公积金贷款的个人和银行都免税。2001年，对住房消费采用扶持政策，积极促进房地产业发展，加1大房地产开发投资力度，拉动经济增长。2003年确立房地产为支柱产业2003年是中国房地产市场发展至为关键的一年，房改释放了大量的市场需求，拉动房地产投资迅猛发展。但是，不少地区出现房地产投资增幅过高、商品房空置面积增加、房价上涨过快以及住房供给结构失衡等问题；部分地区商业银行放松信贷条件，导致房地产投资的过热倾向。基于这一判断，央行2003年6月13日发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（121号文件），对商业银行的开发商开发贷款、土地储备贷款、个人住房贷款等7个方面作了规范。该《通知》在遭到来自房地产开发商的激烈抗议之后，国务院于2003年8月12日颁发了由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文）。基于一个全新的判断，18号文将房地产业定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”，首次明确房地产“已经成为国民经济的支柱产业”。这在房地产开发商当中，引起了一片欢呼，称“中国房地产将迎来新的春天”。更让房地产开发商们振奋的，18号文把经济适用房由“住房供应主体”，修改成了“具有保障性质的政策性商品住房”。由此，经济适用房在各大中城市趋于消失，开发商基本上掌握了城镇房地产的全部供给，几乎全部的城镇居民被迫直接面对由房地产开发商主导的房地产行业。2004年是房地产市场的规范年2004年3月国土资源部、监察部联合下发了71号令，要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。对8月31日后仍以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。此举是中央从土地供给上抑制房地产过热的又一举措，被业界称之为“831大限”。实际上，这应该是各地政府的大限，因为这个文件号令2的对象分明是各地政府。开发商对房价纷纷唱起了“涨声”，认为房价必涨无疑。2004年9月银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，规定建筑商不得为开发商垫资建楼，开发商开发项目自有资金不低于项目总投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的50%，这是继央行121文件后金融监管部门发出的又一次加强房地产贷款监管的重要信号。2004年10月，央行十年来首次宣布上调存贷款利率、九年来首次加息，加息意味着购房的贷款成本增加。这也意味着经过反复的深思熟虑之后，央行正式使用市场杠杆来对房地产市场进行调控。2005年政府首次尝试房地产“组合式”调控2005年3月，国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》，业内将其称之为“国八条”。其将稳定房价提高到了政治高度，要求建立政府负责制，省政府负总责，并第一次明确提出“对住房价格上涨过快、控制不力的，要追究有关责任人责任”。2005年4月，国务院常务会议着重分析当前房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题。并提出了“加强房地产市场引导和调控的八点措施”，即“新八条”。2005年5月，国务院转发了由建设部等七部委联合制定的《关于做好稳定住房价格工作的意见》，这是目前中央政府在进行房地产宏观调控过程中由政策层面向操作层面的细化措施。中央这一系列调控房地产市场的措施，被业内形象的称之为“组合拳”。一系列宏观调控组合拳打得大家都是应接不暇。虽然房地产市场虚火消退了不少，房地产开发投资增幅同比明显回落，但许多地区的房价仍快速上涨。总的说来，2005年的房地产调控没有达到预期的目的，不仅没有解决需求的问题，反倒一定程度上让供给受到了抑制。这与政策无法有效操作，房价调控幅度、户型调控指标、商品房与经济适用房比例不具体以及房价统计缺乏统一口径都有很大的关系。每当新政策出台后，购房者都期望政策出台会拉低房价，所以延缓了购房计划。但当政策效应过后，房价并没有如预期中那样降低，这时就会有更多消费者3加入购房大军中，造成因为延缓积压后的井喷现象，进一步抬高了房价。2006年房价边调控边大涨由于房地产领域的一些问题尚未根本解决。进入2006年年之后，全国不少大中城市的房价又出现了大幅上扬。面对房价的疯涨，新一轮的调控手段相继出台。2006年5月，国务院《关于促进房地产业健康发展的六点意见》（国六条），再次强调“房地产业是我国新的发展阶段的一个重要支柱产业”。具体六项措施包括重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长以及进一步整顿和规范房地产市场秩序等内容，这些措施给房地产市场带来了一定的警示。随后《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发(2006)37号、《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》[165号文件]、《关于建立国家土地监督察制度有关问题的通知》(国办发[2006]150号)、《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》(166号文件)、《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》(108号文件)、《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》(171号文件)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等文件相继出台；同时，央行两次加息，要求商业银行提高大户型按揭贷款首付比例、加强房地产信贷风险管理等金融措施密集出台。在任何的政府政策文件中，从来没有出现过“房价下跌”的明确字眼，或者间接暗示。如果非要说其中有什么暗示的话，那就是“稳定住房价格”这句话。在房价下跌的时候，这句话意味着希望房价不要再跌了；在房价上涨的时候，这句话意味着希望房价不要涨得这么快。很显然，政策是要保持房价平稳，主要是要将房价过高的增长幅度降下来，也就是说房价不会过快增长，这并不等于房价会下跌。2006年，房地产市场经历了有史以来最猛烈、最严厉的政策调控，但国内大部分城市房价上涨的趋势并没有明显改变其运行轨迹。一些大城市的房价还创下了历史新高，各项调控政策并未取得立竿见影的成效。42007年淡化房地产支柱产业提法面对汹涌骇人的房价势头，直到2007年3月的《政府工作报告》，政策才开始淡化房地产“支柱产业”的提法。2007年8月国务院公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），使解决低收入家庭住房困难被纳入政府公共服务职能，调控思路在2007年发生了标志性的转变，即加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，建立梯级住房保障体系，实行住房分类供应体制。从国务院的角度，确立了解决低收入家庭住房困难的住房保障纲领性文件，体现了政府宏观调控思路的转变以及真正建立保障住房体系的决心。从2007年3月起，央行不断进行加息，到2007年12月中央经济工作会议结束时宣布，2008年货币政策从“稳健”转为“从紧”，主要的政策工具将是对银行贷款实施更严格的控制，以冷却大规模的投资。在2008年货币政策从紧的主基调下，房贷紧缩政策将会进一步延续，而这一点已经在年底的银行房贷执行政策中得到了很好的体现，普通消费者在贷款审批时，其审查的力度已经变得更加严格。直到2007年9月，央行与银监会联合下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（359号文），政策要求：对于贷款购买第二套房，首付不低于四成，利率为基准利率的1.1倍；不得发放加按揭、不指定用途贷款、循环贷；严格房地产开发贷款，项目资本金不达35%，不得发放贷款等。2008年金融危机之前调控力度仍在加强2008年房地产宏观调控进一步加强或升级势在必行。具体反映在执行层面，将会包括两个方面，一方面继续强化落实已出台的政策，另一方面将推出新的调控政策。延续2007年调控政策的趋势，2008年的调控政策只会更加严厉，2008年房地产调控效果将更为显著。由于金融危机来势凶猛，完全打乱了此前宏观调控的步伐，中国经济迅速减速，政府在年底相继出台了一些措施力挺房地产市场，例如当年11月起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%。首次购5房证明由住房所在地县(区)住房建设主管部门出具；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。12月，国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见，意见指出，进一步鼓励普通商品住房消费；支持房地产开发企业积极应对市场变化；对贷款购买第二套房做出了原则性的“宽松”规定：在落实居民首次贷款购买普通自住房，享受贷款利率和首付款比例优惠政策的同时，对已贷款购买一套住房，但人均住房面积低于当地平均水平，再申请贷款购买第二套用于改善居住条件的普通自住房的居民，可比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。2009年瞬间从冰窟走向炎夏2009年初房地产市场还处于冰冻期。1月，四大国有银行宣布，只要2008年10月27日前执行基准利率0.85倍优惠、无不良信用记录的优质客户，原则上都可以申请七折优惠利率。2月10日，继农行出台房贷细则后，工商银行开始执行购房者可享受住房贷款七折的优惠利率优惠细则，随后不久，其他银行的优惠政策细则相继出台，为楼市回暖