复旦大学公共政策执行的中国模式问题的提出研究视角与研究方法层级治理:条条的分割及其协调策略多属性治理:快快的分割及其合作策略4公共政策执行的中国经验5一、问题的提出伴随着中国经济转型的初步成功,各层级政府在其中发挥的作用,成为了不同学科研究者的重要议题。由于政府推动经济社会发展主要是经由公共政策的制定和执行实现的,因此在借鉴国际学术范式的基础上,产生了大量围绕中国公共政策制定和执行的思考。中国公共政策的制定模式总体上是与发展阶段密切相关的。一个典型的例子是,在解释改革开放前一系列经济和政治政策的形成时,有学者就指出,这些作为中国改革开放起点的政策体系基本上是内生于中国二元经济背景下的工业赶超战略的。支持这些政策的决策模式,多是“关门模式”、“动员模式”和“内参模式”等几种模式。在这些模式下,公共政策的议程由决策者做出,或者由服务于决策者的小部分人群提出来供决策者选择。“关门模式”:1988年的价格闯关事件“动员模式”:文件方式、社论方式、层层传达、普遍宣传;抓典型、以点带面。如计生政策。19880年9月25日发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》.“内参模式”:由接近权力核心的政府智囊们提出的:中国农村发展问题研究组、国务院发展研究中心、中信国际研究所、中国经济体改所。到改革开放后,随着市场经济的发展,上述传统的公共政策制定模式逐步过渡到由决策者、智库、利益集团交叉互动,普通民众也能以一定方式影响和参与政策制定的阶段,比如2005年以后的新医改就集中体现了这一变化。与围绕公共政策制定进行的探索相比,公共政策的执行情况引起了更多的关注。这一情况与一个重要的事实有关,文本上的政策与执行的结果普遍不存在简单的对应关系,使得已制定的公共政策呈现出不执行、选择性执行。围绕这一非对称性的现象,国际上形成了三个世代的政策执行理论,在第一代肯定政策制定者在政策执行中权威作用的基础上,第二代强调了政策执行者在政策执行过程中的适应性,第三代则整合自上而下和自下而上两种模式,发展出了政策执行的动态整合模型。国内研究形成了基层共谋等一些概念性框架。从探求形成这些现象的原因出发,则产生了压力型体制等一些思考。一些文献开始把研究的视角缩小到微观的政策执行过程上。周雪光和练宏以环境政策实施为例、折晓叶和陈婴婴以财政项目运作为例,采用跨学科知识对公共政策执行中国经验的提炼都属于这一尝试。旨在归纳公共政策执行过程中存在的问题、揭示其中的原因。作为政策制定者的上级组织和作为执行者的下级组织的互动。一、问题的提出政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程,政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。从政策的制定到政策面向直接对象的最终执行,其间存在着一定的层级距离,这一距离给政策目标在传递过程出现信息扭曲和偏差提供了机会,导致政策过程在一系列的层级上容易出现差错。如何减少出差错的机会,更有效地执行政策,使政策作为政府对经济社会发展实施宏观调控的杠杆作用得以成功发挥。(一)研究现状1、国外研究(1)政策执行研究的兴起:1973年,普雷斯曼和韦达夫斯基:《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》。(2)西方国家在政策执行研究方面的三个发展时期第一阶段主要特点是偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径,强调政策执行与政策目标的实现是一个非直线性关系。第二阶段主要特点是偏重政策执行理论分析框架及模式的建立,强调自下而上的政策执行模式,同时强调政策制定与政策执行功能的互动性,政策执行者与政策制定者的互动与合作。第三阶段试图克服第一代和第二代政策执行研究的弊端,提出更加整合的执行框架,整合性的执行研究路线强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。(3)国外关于中国公共政策执行的研究1、兰普顿(美)关注了后毛泽东时代中国政策执行的情况。2、欧博文(美)、李连江运用选择性政策执行的分析框架对中国乡村社会的政策执行进行了深入分析。3、顾克礼(德)运用政策指向工具的分析框架对政策执行的“先锋者”与“反抗者”行为进行了深入分析,认为中国的政策执行主要是通过分层控制与竞争刺激相结合来得以施行。2、国内研究(1)二十世纪九十年代中后期国内对公共政策执行的研究(中国学者丁煌等较早并系统从事了政策执行的研究;(2)二十一世纪国内系统研究政策执行的专著陆续出版(李允杰等《政策执行与评估》等)(3)国内学者对选择性政策执行的分析陈振明(政策变通的形式:“求神似,去形似”、“不求神似,只求形似”、“既不求神似,也不求形似”)刘世定、孙立平等人(从变迁的操作形式上把其划分为:重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等)二、研究的切入点与研究方法(二)研究方法本文以近年来国家推行的集体林权制度改革中的重大公共政策为案例基础,运用案例分析方法来探讨政策执行中产生的层级性和多属性难题并寻求解决途径。选择这样一个复杂性的案例作为本文的经验对象,对验证理论假设和做出一般经验框架阐释,是能够获得方法上支持的。通过上述研究视角,笔者试图将公共政策执行与中国特色制度背景等被忽略议题给予整合。(一)研究的切入点1、公共政策执行是发生在“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中。2、中国有着一个复杂的府际关系和组织网络,多元参与者分歧且冲突的,在纵向上和横向上的政策执行充满高度动态和复杂的。3、层级性反映“条条”特征。而“政策多属性”反映中国政策执行的“块块”特征。三、层级性问题:条条的分割在国家级治理场域中,中央制订的公共政策对比地方,往往具有宏观性的特征。国家公共政策在出台之前,需要对多个政策相关部门进行协调、均衡,从而导致最终的政策文本往往采取指导性和宏观性的表述。同时,由于国家宏观层面的集体林权制度改革政策设计最终是要落实到一定的场域(地方为中观层面、基层为微观层面),而在这个落实过程中实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程,地方可能会根据自身的地方性知识、特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理,从而形成形态各异的公共政策,也即政策的层级性。层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态。(一)公共政策落地时的再规划地方政府再规划1、从中观治理场域来看:中央政策“地方层级”的公共政策。各地在推出本地的林改方案时,势必会对中观和微观两个治理场域面临的多项任务进行比较排序,从而使林改政策呈现出“地方性知识”特征。2、从中观治理场域到微观治理场域过程中,中央政策会历经多次规划,最终落实进入村级场域中,还会进行最后一次规划。(二)政策的失真性执行在压力型的体制之下,面对来自中央作为政治任务的集体林权制度改革,地方政府不得不扮演两种角色,在“完美行政”和“地方利益代表者”中进行修正以致公共政策在贯彻执行过程中常常出现失真性问题。执行失真的具体表现替换政策抵制政策敷衍政策架空政策截留政策损缺政策(部分地区为构建“生态良好”的假象,在公路、铁路沿线用油漆“绿化造林“既是敷衍政策的生动体现。)在福建、江西等生态良好地区,希望借助林改达到改革达到农民增收的目标。在西北、长江黄河中上游省份等生态脆弱区,希望借助改革通过改革强化其生态保护功能治理场域情况与任务不同,从而使公共政策呈现“地方性知识”特征。四、多属性问题:块块的分割(一)“孤岛现象”与合作困境1、定义是指政府相关部门在执行公共政策时常常面临一个部门的目标与其它部门的目标不一致,在执行中出现一个组织在执行某个项目时,不愿意与其他组织合作,结果出现公共政策的执行中的“孤岛现象”与合作困境。(二)林改的多属性特征及在政策执行中的特殊要求集体林权制度改革要承载“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”等多项任务,是一个多属性目标的政策领域,整个林权制度改革事实上是一个多重权益重新构造的社会政治过程。从产权性质来看,林改制度包括家庭承包经营制度、分类经营制度、采伐管理制度、林权流转制度、农民合作经营制度以及村民自治制度,这六大制度涉及多个不同的利益部门。随着林改进程的发展和深化,每个阶段涉及的利益、政策需求都各不相同,这就需要多个部门参与,这些部门是相对独立的主体,他们具有各自的利益,因此在政策制定中可能存在着利益竞争关系。在地方层面的具体操作上,也需要多个部门的共同参与,缺少任何一个相关部门的配合,这项公共政策就无法达致理想的绩效。由于林改政策设计的部门和利益主体多元化,如果各部门配合失误或拒绝配合,就很可能遭遇孤岛现象”,陷入合作困境,这就要求多属性治理五、林改政策执行的中国特色集体林权制度改革得以顺利实施,表面上似乎是林业部门开展了卓有成效的工作,但最重要一条经验就是“五级书记抓林改”。集体林权制度改革的主体任务即将在全国完成,可以毫不夸张的说,是以党委领导、党政合作为基础的高位推动下,解决了公共政策多属性带来的困境,达致有效治理的结果。。(一)中国特色的具体体现1、“高位推动”。在公共政策执行中,如果各级党委将其作为一件大事来抓,精心组织,则公共政策执行就能取得明显绩效。2、这里需要启用一个“中共**工作领导小组”的机制,它在实践中被证明是非常有效。这一机制的具体运行一般采用先行成立“中共**工作领导小组”方式,这种“工作小组”属于任务性小组的编组,主要是为了使工作事务及决策更具体周延而设的工作机构,大致可分为两类:(要求启用一个“工作小组机制”)(1)“工作小组”分类常设性领导小组临时性领导小组(2)“工作小组”的实践作用第一,发挥协调沟通作用。第二,起到“下情上达”的作用。第三,减少执行摩擦成本。第四,承担监督政策执行的职能。3、如果说“高位推动”是运用党的权威来实现政策有效执行的主要成功因素外,那么,还需要透过资源交换、信息共享等辅助手段来实现中国式的政策执行治理。在资源交换方面,充足的财政经费是公共政策实施取得成功的关键所在。(二)林改政策执行的中国特色示意图总结综上所述,在中国公共政策首先是执政党提出,行政部门加以实施过程。但在实施过程中会经常出现央地博弈和多部门合作的困境。由于公共政策最终要落实到一定的场域,这一过程实际上已经转变为一次次再细化和再规划的过程。同时,一项重大的公共政策往往具有生态、社会、政治、经济等方面的多属性,承载了多项任务。由此可见,中国的公共政策是在“层级性”与“多属性”中运行。公共政策从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性,博弈性表现在央地之间,也表现在部门与部门之间。而这种层级性、多属性、差异性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。为防止政策内容陷入碎片化,可通过“高位推动”,采用“党的领导小组”方式,运用以“党大于政”的符号。“党是领导的核心力量”是写入宪法的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,发挥党组织的作用,实施党对国家和社会的领导”。更具体的表述是,“党委发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,步调一致地开展工作”。这段话表明,党的领导权就是抓大事的权力,也就是核心政治权力,政策执行者若挟有党委支持,将有利于整合各方资源。在对中国公共政策执行的解读中,,任何忽视党在重大公共政策的角色和作用就无法真正认识公共政策的中国经验。启用一个“中共**工作领导小组”的机制,它在实践中被证明是非常有效。有利于进行纵向部门和横向部门的协调、整合、资源交换,减少“政策梗阻”和“政策失真”现象,达致公共政策的目标和绩效,这在一定意义上即构成了公共政策执行在中国模式。六、迈向更完善的公共政策研究之路:对本研究不足和拓展的思考本研究无论是旨在归纳公共政策执行过程中存在的问题,还是总结成功的经验;在研究对象上,只包含作为政策制定者的上级组织和作为执行者的下级组织;在研究内容上,只侧重强调在给定约束条件下,重点关注那些大体尚符合文本目标的治理是如何实现的。无论是从上级组织的意愿和能力出发来研究公共政策文本的供给,还是从下级组织的激励出发来讨论政策的执行,仍属于“国家视角”中的公共政策研究,不适应当前中