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公共管理学主讲：唐桂娟课程类别：专业核心课学时：51上海财经大学公共经济与管理学院PublicManagement第二章公共管理的一般性质第一节传统的行政模式大纲一、传统的公共行政模式（一）早期的行政（二）19世纪的改革（三）韦伯的官僚制理论（四）威尔逊与政治控制（一）早期的行政Administration:一种行政执行行为、对各种事务进行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。最早期的行政伴随着国家和政府的诞生而产生。早期的行政有一个特点，即“人格化”，即以效忠国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化”的，即以合法性或效忠于组织或国家为基础。各国早期的行政最早的行政系统出现在古埃及，主要为了治理尼罗河每年一度的洪水和建造金字塔。西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为特征的，以效忠国王或大臣的合法性基础组成政府。裙带关系，花钱买官，司空见惯，并最终向顾客伸手要钱，补偿最初的投资并且有盈余。美国的政党分赃制从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。1、首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。2、政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。3、本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。开启政党分赃制先河1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士紧急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率，在历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐逊上台后，也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代之以新执政党的人士。政党分赃制终结1880年的大选中，也就是在“政党分赃制”实行了80年后，参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止“政党分赃制”。加菲尔德的名言是：“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天，还没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”，便被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党分赃制”谋杀了总统1883年，也就是“政党分赃制”的殉难者加菲尔德总统遇刺两年之后，美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称“彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定了西方官僚政治的法律基础。（二）19世纪的改革传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。在1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》即《诺斯科特-特里维廉报告》建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次的职位。《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科特-特里维廉报告》。（三）官僚制理论马克思韦伯（MaxWeber，1864-1920）德国社会学家，观察资本主义工业的发展和变迁，指出工业化发展使人日益失去个性，但这种异化是不可避免的，并且使组织取得效率的必要条件。官僚体制的特征：公职管理遵循一般条例公职等级制度和权力等级化现代公职管理建立在书面文件---档案的基础上分工以形成专门的公职管理管辖权有明确的规定且严格执行既定规则根据能力、专长及表现出的业绩决定升迁（四）威尔逊政治行政二分法威尔逊在1886年说到：行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务……公共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都是一种行政行为。例如，税额评定与征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运输与投递、陆军与海军的设备与征兵等，所有这些明显的活动都是行政行为；但是，指导这些活动付诸实现的普通法显然是超出并高于行政的。政府行为的广泛计划不是行政性的，而这些计划的详细执行则是行政性的。威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则，即政治与行政二分法。第三章政府部门的运行特征政府是公共管理的主体，是研究公共管理问题的核心。并不是所有事情由政府来管理效果都好政府应该在哪些领域行驶权力？第一节市场制度与市场失灵一、处理经济事务的制度路径经济主体行为市场制度政府制度其他制度企业制度经济目标结果市场制度处理问题时出现不合理的原因：不恰当地将有其他制度处理的事务交给了市场，超越了市场制度能力的界限没有充分认识和掌握市场制度运行的本质等规律二、市场失灵的表现第一类市场失灵是由市场制度本身的假设不完全造成的，即完全竞争的市场假设。市场上有大量的买者和卖者市场上每个厂商提供的商品都是同质的所有的资源具有完全的流动性信息是完全的（1）公共品公共物品的涵义公共物品（Publicgoods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Privategoods）而言的共享性物质产品和服务项目。萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别：（1）私人产品即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。niiXX1（2）公共物品即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量实际上是该公共物品的总量（X），这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。iXX消费的非竞争性消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。受益的非排他性受益的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。（2）外部效应经济学的角度来看，外部性的概念是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的，是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响,这种有利影响带来的利益(或者说收益)或不利影响带来的损失(或者说成本)，都不是生产者或消费者本人所获得或承担的,是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。生产中的负外部性工厂在生产中所排放的污染物就是一种负外部性。它所造成的社会成本包括政府治理污染的花费，自然资源的减少，以及污染物对人类健康造成的危害。生产中的正外部性教育是一种正外部性。完善的教育系统培育出的人才，会对社会建设作出贡献，这是对所有人都有益的。建设一栋造型美观的建筑，让这个地区的所有人都可以欣赏到这一道风景线，也是一种正外部性。（3）竞争失灵完全竞争市场达到资源帕累托最优的前提条件是拥有众多的买者和卖者，他们都是价格的接受者。递增的规模报酬（规模经济、竞争的结果）固定成本较大（自然垄断）新技术产生的垄断（技术壁垒）行政权力的确定（盐铁官营）（4）信息失灵道德风险逆向选择（5）宏观经济失衡第二类市场失灵（1）个人偏好不合理偏好（Preference）是消费者建立在其对消费品的主观心理评价基础之上的比较与选择。成瘾行为、不合理行为习惯等。人与人的偏好各不相同，怎样判断某种偏好是否合理呢？黄有光：如果选择A比选择B能给消费者带来更多福利，但他仍然选择了B，那么这种偏好就是不合理的—不管消费者主观上是否承认A能给他带来更多福利。在现实市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。可能某种产品给个人带来的福利较大，但消费者本人并未意识到这一点，只是给予它较低的评价，即只有在低廉的价格下才愿购买。比如，教育、保险等，我们把这类消费者的评价低于合理评价的物品称为“优值品”（MeritGoods）；相反，某种物品给人们带来的好处并不大，甚至有害无利，但消费者却给予较高的评价，愿意以高价购买。比如吸烟、吸毒、核武器竞争等等。这类消费者评价高于合理评价的物品被称为“劣值品”（DismeritGoods）。（2）收入分配不公平市场根据个人的生产贡献来分配收入个人资源禀赋不同，对生产的贡献也不同，贫富差距贫富差距扩大，引发更多的社会问题3、市场失灵的存在使政府干预成为一种可能的选择广义的公共品外部效应竞争失灵信息失灵宏观经济失衡个人偏好不合理收入分配问题