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第7章内外部环境要素外部要素及其管理利益集团与政策团体利益集团及其竞争的利弊分析几个需要思考的问题一、外部要素及其管理(I)对外部要素及其关系的关注一方面来自于研究战略、研究组织所处环境中的威胁和机会；另一方面来自于直接协调与外部个人和外部机构的关系，以及需要处理好如何管理这些关系的问题。公共组织处于各种广泛的利益关系之中，其受到新闻媒介和公众监督的程度比私营部门高——公共部门被称为缸中金鱼。一、外部要素及其管理(II)正是由于下述原因，公共组织比私人组织处于更复杂的利益网络之中：（1）组织收益不能合法地保留并用于其成员的私人收益（2）不能按照行政人员的偏好配置要素（3）必须为并非组织自己选择的目标服务总之，对收益、要素和目标的控制权在于组织外部的立法机关、法院、政治官员和利益集团一、外部要素及其管理(Ⅲ)外部要素的构成政治因素经济社会文化技术自然利益集团媒体与公众（浙大求是小学事件，政府部门新闻封锁）二、利益集团与政策团体(I)利益集团：独立于政府之外，但又与政府具有紧密联系，并企图影响公共政策，它提供了在政府或国家与主要的社会部门之间建立制度化的联系的渠道。（利益集团又称压力集团：其成员为了促进他们的共同利益而采取共同行动，影响公共政策）利益集团代表特殊的群体，它们通过施加压力影响政治。二、利益集团与政策团体(II)利益集团的主要功能：促进了利益集团成员和国家之间的对话使利益集团成员向国家和他们支持的政府提出的要求具有合法性管制其成员有时候对国家政策和措施的执行提供帮助二、利益集团与政策团体(III)利益集团既涉及到政策制定，又关系到行政管理利益集团的活动引起公众对大部分事务的讨论，并极大地影响了政策的制定和实施。利益集团执行了一个重要的沟通职能，促进了政府和公众的联系，并经常取代精英的相互作用和党派干预。现在科层制组织不再是消极听取利益集团的要求，而是积极鼓励、阻止或操纵利益集团参与二、利益集团与政策团体(IV)政策团体：政治制度的一个组成部分，依靠职能方面的责任、既得利益和专业知识——在决定某个公共活动领域的政府决策方面有较强的呼声，并被社会和公共权力机关（特别是那些决定该领域政策的公共权力机关）普遍接纳。一个政策团体由对一个特殊政策领域具有共同利益的政府机关、压力集团、媒体人士和包括学者在内的个人组成二、利益集团与政策团体(V)政策团体的发展源于科层制组织影响力的减弱，并对其运作具有潜在影响政策团体的发展已经使参与其中的利益集团从政府机构的有用助手转变为至关重要的盟友，政府机构和利益集团的关系更加平等。这使得政策系统更具有开放性和动态性。三、利益集团及其竞争的利弊分析支持的观点：利益集团之间的竞争对政策制定过程甚至于对政策结果都是有益的，通过这样的竞争制定的政策更具有生命力，也更容易被接受。在这里，政府并不参与集团竞争，而是仲裁者。利益集团能够提供技术咨询和给政策的有效执行提供帮助；相关利益集团的合作使各种各样的政策执行变得更加容易、经济和有效。反对的观点：竞争会导致政府低效率，增加政策的决策时滞。有时候小团体的影响更大，比如医生组成的利益集团影响力大于病人组成的利益集团，从而损害了病人的利益。特殊利益集团的共谋会破坏利益平衡机制，操纵政治行为，甚至于导致“政府被俘虏”。四、几个需要考虑的问题现阶段，我国社会政治和经济生活中存在利益集团吗?他们与政府如何作用?我国利益集团和政策团体的利弊分析。案例中国国际快递工作委员会在快递业规制政策制定过程中的影响五、管理内部要素1、内部组织直线—职能的组织结构层级与管理辖度直线、职能与参谋组织的内部管理链条案例：医院的管理链组织力量的整合:(1)正式组织与非正式组织的整合---组织文化(2)直线主管与参谋人员力量整合---明确参谋人员的职权,提供必要条件等)(3)不同智能部门力量的整合---委员会2、内部能力核心能力是关键，特征：是有价值的不能被竞争对手所模仿具有独特性具有内生性具有延展性六、绩效管理(I)绩效是某一组织的管理成果与社会满意度的一个综合性评价指标。（陶学荣，《公共行政管理学导论》，清华大学出版社，2005年4月版）绩效管理的三方面内容：对政府所有政策目标和对科层制组织内个别单位目标的详细说明对各种计划和活动的成本的精确配置制定绩效指标和产出标准，用来估计实现目标过程中所取得的成就六、绩效管理(II)根据政策目标的不同，要有不同种类的绩效指标：如果关注的是公共资源的使用效率，那么重点就放在设计产出标准上如果关注的是责任，那么测量为公众提供服务的程序性指标——它们的有效性和时间——就更重要如果关注的是管理者能力，那么就应侧重于个别单位的绩效目标上七、中国地方政府绩效评价实践（Ⅰ）从我国地方政府绩效评价的初衷来看，其实践大体可分成四个阶段。第一阶段是以提高政府机关工作效率为目的的政府绩效评价。一些地方政府相应开展了以提高政府机关工作效率为目的的绩效评价活动。案例：福建省漳州市通过两个层面对机关绩效进行考核：一是由市考评市直单位，由单位考评工作人员；二是由县考评各县直单位，由单位考评工作人员。七、中国地方政府绩效评价实践（Ⅱ）第二阶段是以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的政府绩效评价。案例：1999年10月珠海市正式启动“万人评政府”活动，一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的200人测评团，明察暗访，并用无记名方式对被测评单位作出“满意”或“不满意”的评价；之后，珠海市又连续大规模地开展这种评价政府活动。七、中国地方政府绩效评价实践（Ⅲ）第三阶段是以建设效能政府、全面提高政府管理质量和能力为目的的政府绩效评价。案例：从2001年开始，厦门市思明区对公平政府、责任政府、服务政府等多种实现形式进行反复的探索、实践、分析和比较，最终确立绩效型政府的目标，进行公共管理体制和运作模式的多方面创新。创新了政府绩效评价方式，建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系，形成了“思明模式”。（续）思明模式是以提高政府能力为中心的自我评价，属于较为成熟的内部评价模式。特点：第一，把评价从任务式变成战略式。不是为评价而评价，而是为了服务于绩效政府的建设。第二，创新政府绩效评价指标体系。一是明确考评对象的绩效指标；二是建构一个由“维度——基本指标——修正指标”组成的多维度指标模型；三是将可以量化考核的公共行政服务，尽可能通过数量指标的形式反映出来。七、中国地方政府绩效评价实践（Ⅳ）第四阶段是根据广义政府绩效概念内涵，以强化公共治理为目的的政府绩效评价活动。案例：2004年年底至2005年年初组织了甘肃省政府所辖的14个市(州)政府和39个部门的绩效评价工作，完成了评价报告并向社会发布了评价结果。针对甘肃省非公有制经济发展缓慢、落后的情况，甘肃省政府决定让非公有制企业评价政府绩效，以制定发展非公有制企业的政策。并将这一评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河，形成了独具特色的“甘肃模式”。（续）甘肃模式把评价权交给政策直接受益者——非公有制企业，把评价组织权交给第三方学术性中介组织，评价的指标体系公开，评价过程透明，评价结果向社会公布，是我国公共治理的真正开端，也是我国政治文明建设的重要成果和显著标志之一。问题：政府可能会坚持自身的权威性并用其去掩饰暴露出来的问题，使得评价结果得不到落实和运用；第三方组织的政府绩效评价活动所需的信息获取相对困难，尤其是说服性强的数据资料。八、几个需要思考的问题结合公共组织内部构成要素分析，对我国地方政府组织的构成和管理模式进行思考？结合实际谈谈你所在的组织如何实行绩效管理？