公共管理学_02新公共管理

1第二章新公共管理第一节主要工业化国家的新公共管理实践第二节中国的新公共管理实践第三节对新公共管理的评析2“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。3新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。4第一节主要工业化国家的新公共管理实践一、英国新右派的政府改革1979年英国首相撒切尔上台，主张新右派的政治理念。英国新右派公共管理的主要特点：1.视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以在市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。2.创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。53.扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。4.将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。65.对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。6.由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。7.弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。7二、美国的新治理克林顿政府全面推进政府改革计划。美国新治理的特征：1.强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。2.鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。83.强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。4.在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新的管理方法。9三、新西兰的新公共管理实践新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：1.政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。2.一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。103.必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。4.必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。5.内阁部长和各部执行长（ChiefExecutive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。116.公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。7.制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。8.治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。9.行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。12四、西方各国新公共管理实践的共同特点综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点：1．为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。2．为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。133．为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。4．实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。5．通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上14五、当前西方政府改革的新动向1．在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。2．政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。153．强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。4．各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。16第二节中国的新公共管理实践政府改革是政府适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程。从20世纪80年代开始的经济体制改革以及由此引起的社会变革和转型是中国政府改革与创新的动力。30年的政府改革取得了巨大的成就，主要表现在政府管理价值的重新确认和公共性的回归、政府职能日趋合理、政府治理结构日趋理性、政府运行机制逐步完善等方面。未来中国政府改革也面临着重建行政文化、进一步优化政府职能和结构、创新社会管理体制、建立和发展有效府际关系和管理、提升政府能力、建设法治政府等艰巨的任务和挑战。17一、中国政府改革的契机和动因中国政府改革与发展最根本的原因在于经济体制变革以及由此引起的社会变化。20世纪80年代以来，中国由经济体制变革引起的社会变化主要体现在以下几个方面：一是治国理论的指导思想发生了变化。这一变化突出表现在发展生产力代替“以阶级斗争为纲”成为核心的指导思想。在新的历史条件下，中国共产党总结20多年经济发展的经验和教训，提出科学发展观。18二是经济体制的变化。经过20多年的改革，中国成功地实现了从计划经济向社会主义市场经济的初步转型，这种转型对整个社会的变革产生了巨大的影响。三是社会形态的变化。整个中国社会从传统的农业社会向现代化的工业社会转变。四是社会结构的变化。社会结构从封闭走向开放。五是政治体制的变化。政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展。上述方面的变革与发展，为政府改革与发展奠定了良好的社会基础。19政府改革的动因政府改革的直接动因：就是依据中国社会发展的要求，建立具有中国特色的促进经济和社会发展的新政府体制。20二、中国政府改革与创新30年的基本成就1978年以来，适应经济体制和社会的变化，中国政府在价值理念、职能调整、理顺关系、机构优化、完善机制、活化人力、依法行政等方面进行了一系列探索、改革与创新，实现了向现代化的政府治理体系的初步转变。21(一)政府管理价值的再确认与公共性的回归从“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心，从单纯片面地追求经济增长到科学发展观，从物化的思考和选择到以人为本观点的确立，从强调政府是一个权力中心到强调政府是一个公共服务中心，从强调强势国家的治理到强调社会的参与与协同治理，从政府行为的秘密性到公开性，从依靠人治到重视法治，等等，都体现出对政府管理价值的重新思考和确认。22“公共性”的回归体现在以下几个方面：1.认识到人的基本权利和人性尊严的重要性，并致力于不断提升和改善公民的权益。2.认识到政府管理不仅是追求秩序、经济和效率，更重要的是促进和实现社会的公平和正义。3.认识到政府不仅是一个管理中心，更是一个服务中心，政府的核心职能和职责在于提供公共产品和服务。4.认识到公共事务的管理需要建立在政府、社会、企业共同参与治理的基础之上。5.认识到政府作为公共权力的委托人，理应承担更大的公共责任。23(二)政府职能渐趋理性化30年来，中国政府改革以转变政府职能为重点，使政府职能发生了深刻的转变。1.政府职能的重心从泛政治化的“以阶级斗争为纲”转到以经济建设为中心。2.市场在资源配置过程中的基础性作用初步确立，政府职能朝着亲市场化的途径转变。243.明确了在社会主义市场经济下政府职能的重点在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府日益重视并不断强化其职能的社会性，即社会管理和公共服务。4.政府职能实现的方式发生了转变，对经济活动的调节由以行政手段为主转向以运用经济手段为主，对社会经济事务的管理由微观事务的直接干预者逐步转变为宏观的调控者，从公共产品和服务的直接生产者向提供者的角色转变。25(三)调整和理顺治理关系，初步形成有效的协同治理网络传统的计划经济条件下政府公共管理的主要弊端（1）政企不分，政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱，尤其是公共决策的科学化民主化程度低。26中国政府改革30年最重要的成就在于，通过不断调整和理顺治理关系，初步形成一个协同治理的基本格局。具体而言：1.通过放权让利，扩大了企业自主权；通过国有经济布局结构的调整，调整了政府管理企业的范围；通过推动政企分开，实现了政府部门同所办经济实体和直属企业的脱钩；通过推进国有资产管理体制改革，实现了政府公共管理职能和国有资产出资人的职能分开；通过现代企业制度和产权改革，实现了政资分开。这样做的结果不仅促进了政府职能的转变，而且使国有企业的效率得到提高，展现了活力。272.调整和改变了政事关系，初步改变了政事不分的局面，事业单位的法人地位得到确立，事业单位的自主权在一定程度上得到了落实和实现。3.随着传统社会控制力的弱化，政府对民间组织持更加开放的态度，民间组织得到发展和壮大，其在社会公共服务中的积极作用得到展现。284.基层民主自治不仅在法律制度上得到确立，而且其自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的职能日益得到展现。5.中央和地方关系的不断调整，特别是80年代以后的经济性分权和行政性分权，使地方政府拥有了更大的自主权和发展的空间，与此同时，分税制改革也大大增强了中央政府的财政能力。6.地方政府间关系的调整，特别是许多地方政府推行的权力下放、强县扩权的改革，使县市具有更大的自主权和更大的发展空间。297.区域以及跨区域之间的政府协作，正在成为一种有活力的治理方式。政府与企业、政府与社会、政府与政府之间关系的调整和变化，从根本上动摇了传统的“强国家、弱社会”的模式以及由此产生的社会缺乏活力的局面。正是社会不同部门之间正当权力归位，各自角色的逐步理清和功能化以及相互之间的竞争与协作关系，促进了中国经济和社会的发展与进步。30(四)政府组织结构日趋优化主要体现在：1.政府机构膨胀、人员膨胀的趋势得到遏制，政府机构和人员的数量趋于精简。2.政府负责经济调节、市场监管、社会管理的职能部门得到了强化。3.调整了政府工作的性质和类型，正在形成以政府职能部门、执行机构、监督机构为雏形的政府机构序列。314.针对机构设置不合理、职能交叉问题，从地方到中央均在探索大部门体制。5.强化了对机构编制的法律和制度约束，推进了机构编制法定化。同时，我们应当看到，机构改革问题并非简单的机构的分分合合、裁减合并，在深层次上涉及政府权力关系的调整以及利益关系的调整。这也是机构改革与调整陷入困境的原因。32(五)政府运行机