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《公共管理学》1第八章公共管理中的政府角色第一节政府的性质与作用第二节政府与市场的关系第三节政府与企业的关系第四节政府与社会的关系第五节政府再造《公共管理学》2第一节政府的性质与作用一、政府的含义与性质所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。《公共管理学》32.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：中央与地方行政机关；行政首长；政府普通公务员。《公共管理学》4二、政府的职能与职权政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。《公共管理学》5三、政府职能的有限性一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。《公共管理学》6第二节政府与市场的关系一、政府与市场的区别（一）运行目的政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。《公共管理学》7（二）运行方式及特点政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。《公共管理学》8（三）运行的结果政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序的混乱。（四）担负的职能政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成创造条件。《公共管理学》92.政府应该具有监督约束经济主体的功能。3.政府应该具有维护社会正义的功能。4.政府应该具有宏观调控的功能。市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：《公共管理学》101.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。3.微观调整优化经济结构。4.参与部分公共物品与服务的提供。《公共管理学》11二、政府与市场的联系在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。2.场有效，政府失灵。3.场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。《公共管理学》12三、政府与市场关系中存在的问题在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点：一种是政府“全能”、市场无用论。另一种是政府“无为而治”、市场万能论。《公共管理学》13四、规范政府与市场关系的措施（一）重视发挥市场的功能市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形成的复杂的制度安排。判断任何一种制度的优劣主要有两个标准，即是否较好地解决了信息问题与激励问题。与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式。从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。《公共管理学》14在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。（二）正确认识市场失灵（三）减少政府失灵1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。《公共管理学》152.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。3.公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。《公共管理学》16从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：1.尽快培育和发展市场体系。2.解决市场分割问题。3.主动促进国内市场与国际市场接轨。《公共管理学》17第三节政府与企业的关系企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。一、政府与企业的差别政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：《公共管理学》18（一）组织性质政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。《公共管理学》19（二）运行的目的政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。（三）管理的限制因素从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。《公共管理学》20（四）物质基础政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。《公共管理学》21（五）管理人员政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。在企业管理中，管理人员一般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。（六）绩效评估政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。《公共管理学》22（七）擅长的任务政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。二、政府与企业的联系纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：《公共管理学》23（一）政府规制型——美英模式这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：1.充分鼓励自由竞争2.主要用财政和货币政策来调控市场3.不制定政府经济计划和系统的产业政策4.对企业依法实行必要而严格的管制《公共管理学》24（二）政府引导型——欧洲模式以德国和法国为主要代表，基本特点：1.自由竞争与政府控制并存2.经济杠杆与政府引导并用3.经济增长与社会福利并重《公共管理学》25（三）政府主导型——东亚模式以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则2.利用利益机制诱导企业的行为3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图《公共管理学》26三、我国政府与企业关系中存在的问题（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖（四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带（五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督《公共管理学》27四、改善我国政企关系的措施（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制（二）加强对国有企业经理的管理（三）重塑政府的政绩考核指标（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境《公共管理学》28第四节政府与社会的关系社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。一、政府与社会的联系1.制度供给的视角2.市民社会的视角3.政治合法性的视角《公共管理学》29二、政府与社会关系中存在的问题在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，一种是过分夸大社会的作用。《公共管理学》30（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。4.导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。《公共管理学》31（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展《公共管理学》32三、改善政府与社会关系的措施（一）明确良好政社关系的发展目标良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。“小政府、大社会”的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。《公共管理学》33（二）按“小政府”的客观要求改革政府。1.转变政府职能2.改革政府机构3.规范政府行为（三）按“大社会”的内在要求改革社会。1.提高社会自治能力2.培育社会中介组织3.建立社会对政府的监督制约机制4.建立社会保障体系《公共管理学》34第五节政府再造一、政府再造的含义“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。《公共管理学》35二、西方国家的政府再造模式西方国家的“政府再造”具有如下特征：1.与行政环境变化相适应。2.着重于政府如何运作。3.广泛采用私营部门的管理方式。4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。5.重新探索政