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公共管理第一章公共管理导论公共管理：以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。1、皮瑞和克莱姆的观点：它是传统公共行政的规范取向以及一段管理之工具取向的结合体。2、卡尔森和欧尔曼的观点：公共管理是对行政的一段方面科技整合的研宪。3、奥托.海蒂和沙弗里茨的观点：公共管理是公共事务广大领域的一部分。4、波兹曼与陶斯曼的观点：公共管理就是对政治权威的管理。5、休斯的观点：从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。学科背景（公共行政学的变迁）：第一阶段：政治与行政的二分法。第二阶段：行政原则第三阶段：公共行政学即行政学第四阶段：公共行政学即管理学。时代背景：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。2、经济因素与财政压力。3、社会问题与政府不可治理性增加。4、新右派学说与保守主义政治意识形态和巨大影响。特质1、公共管理基本上是一个整合性概念2、。。是将私人部门的管理手段运用到公共部门，但并未改变公共部门的主体性3、。。重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计，政策设计为焦点4、。。不完全等于“政府管理”，意味着一种新治理5、。。强调价值调和与责任6。。关注和重视政府改革与再造。7。。是一个科际整合的研究领域！！！公共管理与私部门管理的区别1、政治权威与经济权威。公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私部门或组织则没有。2、多元制衡与自主性。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门或组织管理则由相对充分的管理自主权。3、公共利益与私人利益。4、法的支配与意思自治。对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。5、政府与市场。与企业组不同，政提供的产品以及服务往往面对的不是自由的、竞争性的市场。6、多元理性与经济理性。政府理性往往是多元性的，而私部门或组织的管理大多为工具的经济理性。现时代对公共管理的挑战1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的秩序。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说他要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。4、关于回应全球化的挑战问题。对于政府治理而言，全球化是机会，也是挑战。5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。6、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。7、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。8、关于重振政府的治理能力问题。如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。9、关于如何发展有效的组织体制的问题。10、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。11、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。12、重建公共管理的道德秩序。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。第二章公共管理者的角色与职能公共管理者十大角色——明茨伯格的观点1、人际关系方面的角色①挂名首脑：组织的象征，如会见宾客，代表签约，剪彩，赴宴，致词等等②领导者：负责对下属激励，负责用人，培训和交际③联络者：负责组织内外行动者关系网络的维护2、信息方面的角色①监听者：寻求信息，了解组织内外环境变化②传播者：将收集到的信息传播给组织的成员③发言者：代表组织对外发布信息，维护组织形象3、决策方面角色①企业家：利用各种机会，促进组织变革②故障排除者：处理非常事件③资源分配者：安排时间工作，批准行动等④谈判者：代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判，进行资源交易奎恩等人的观点导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、捐客、革新者。特殊角色1、执行与捍卫宪法的角色。2、人民受托者的角色：不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。3、贤明少数的角色：要做到“众人皆醉我独醒”，不可人云亦云，随波逐流。4、平衡轮的角色：肩负专业责任，以维持公共利益及宪政运作为职志。5、扮演分析者和教育者的角色：公共管理者应该或必须能够有意识的了解自己决策的价值体系与假定，为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。！！！技能1、技术性技能：主要指从事管理范围内所需的技术与方法，如电脑技术的广泛应用。2、人际关系技能：公共管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际互动，其最低限度包括一种他我意识，一种对他人的关怀和敏感，对自己责任的体认，对别人权益的尊重等等。3、概念化技能：指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。4、诊断技能：指针对特定情景寻求最佳反应的能力，也即分析问题、探究原因、因应对策的能力5、沟通技能：指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，并能较快真确地解读他人的信息，从而了他人的想法，感受与态度。基本特质1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者2、。。必须是不令人讨厌3、。。必须追求美好的意识与周全的政治感觉4、。。必须具有耐心5、。。必须具有多样化的工作经验6、。。必须以民众为导向7、。。必须善于分析与思考面向未来的、具有前瞻力的公共管理者1、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。2、未来的公共管理者必须具有前瞻性管理的态度和能力，特别是“前瞻思考”、“由内而外”的管理能力。3、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。他们应将领导视为一种“形塑”和“架桥”的过程。4、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。5、未来的社会要求组织和成员加强学习、创造和创造性。6、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。公共管理者将通过发展共有的价值、相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。7、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。未来的公共管理者必须了解如何利用人工智能开发新的产品和服务。8、为了管理纷繁复杂的歧例以及悖理，未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不确定性的哲学和技术。9、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。第三章公共部门的角色公共部门：是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。性质：公共部门是公共政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。市场失灵：就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。原因表现及危害1、公共产品的提供。对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务即公共产品，市场根本不能进行生产和分配。2、市场经济中的垄断。市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，即总是存在垄断和寡头经济。其祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作。3、市场经济的外部性。市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。除公共产品与垄断外，最为显著的便是市场经济的外部性，表现为外部经济与外部不经济两种情况。4、市场波动与经济的不稳定性。市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形式进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。5、市场经济下的收入不平等。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。政府干预针对市场失灵的种种表现和危害，政府应采取相应的干预措施。1．对公共产品的生产和提供，市场体系干不了，或者能干却干不了，是政府分内应做的事。2．政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性。从世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控和立法的控制。政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争。3．政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化。4．实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。5．作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管里中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外，也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。市场经济条件下政府的基本职能1、提供经济发展的基础结构2、组织各种各样公共物品和服务的供给3、共有资源和自然资源的保护4、社会冲突的调整和解决5、保护并维持市场竞争6、收入和财产分配的调节7、宏观经济的稳定治理工具：又称政策工具或政府工具，指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。主要类型10个工具1．政府部门直接提供财货和服务。由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。如政府提供军队、警察、各种公共建设等。2．政府部门委托其他部门提供。由政府部门负责提供财税与劳务，但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。3．签约外包。此种方式指政府雇佣私人部门提供公共服务，费用则由政府编列预算支出。如政府托私人公司清运垃圾。4．经营特许权。是指由政府核准私人部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。如高速公路出口的路线经营权。5．补助。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对业者的补助即使用者付费。如政府的出口退税政策。6．抵用券。是指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品，而由政府付费，例如社会救济以及医疗服务的提供。7．市场运作。指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由费用者自行决定消费对象，政府仅维持市场秩序。8、志愿服务。指由非盈利组织提供服务，政府对此予以鼓励。9、自我协助。指由政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需要，人们自行寻求解决问题的方式。如社区内守望相助等。10．政府贩售。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者而政府则为提供者。政府失灵：是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。类型及原因1、成本和收益的分离：过剩和成本提高。2、政策制定的复杂性和低质的政策。3、内部性问题。①预算增长②大机构