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公共管理学主讲人：于刚强，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理专业博士Mobile：13760795266E—mail：shayu425_2000@163.com教学大纲1、课程目标公共管理(PublicManagement)作为一种理论，主要研究公共管理理论的产生和发展、公共组织、公共政策、战略管理、资源管理、以及公共管理的改革与发展等；作为一种实践，是依法制定与执行公共政策、管理公共事务、提供公共服务和增进公共利益的各种公共管理活动的总称。通过本课程的学习，要求学员系统了解和掌握公共管理学的基本概念、基本理论、基本方法及实际的运作过程和操作技巧，培养公共管理的基本理念与素养，提高分析问题、解决问题的能力和从事实际公共管理的能力。该课程充分显示了与其它学科交叉和渗透、吸收其它学科理论和方法、形成跨学科的特征。2、教学内容第一讲公共管理导论一、公共管理的内涵、产生与发展二、公共管理知识（理论）体系三、公共管理的学科特征四、公共管理的研究途径第二讲公共管理主体：公共组织一、公共组织的性质、结构与类型二、非营利组织三、事业单位四、公共组织的变革2、教学内容第三讲公共管理的治理模式与方法一、当代公共管理治理模式二、当代公共管理治理方法1．市场化方法2．工商管理技术3．社会化手段三、战略管理第四讲公共危机管理一、公共危机管理概述二、公共危机管理机制三、公共危机管理法治第五讲公共管理规范与监督一、公共管理伦理二、公共管理法律三、公共管理监督第六讲公共部门改革一、公共部门改革概述二、西方国家公共部门改革三、当代中国行政体制改革主要参考书目1．陈振明编：《公共管理学》，中国人民大学出版社2005年版。2．夏书章等主编：《行政管理学》，中山大学出版社2008年版。3．欧文·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，20003年版。4．陈瑞莲、蔡立辉著：《珠江三角洲公共管理模式研究》，中国社会科学出版社，2004年5版。5．陈瑞莲：《区域公共管理的理论与缘起》，中国社会科学出版社，2005版。6．王乐夫、蔡立辉主编：国家“十一五”规划教材《公共管理学》，中国人民大学出版社，2008年4月版。第一讲公共管理导论主要问题一、公共管理的内涵、产生与发展二、公共管理知识（理论）体系三、公共管理的学科特征四、公共管理的研究途径11本讲教学目的本讲综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。通过本讲的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。12本讲学习的重点问题•公共行政与公共管理的关系•公共管理学的概念范畴、研究对象和内容•公共管理学的研究途径与方法•公共管理学的学科特征13本讲主要参考资料1．BarryBozeman(ed.),PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.2．DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward(ed.),TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996.3．[美]戴维•H•罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。4．张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》，2001年第1期。5．陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。6．蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”，《政治学研究》，2002年第3期。14一、公共管理学概述（一）公共管理的含义1.西方学者关于公共管理概念的界定在西方，公共管理目前只是公共行政（Publicadministration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。PublicManagement（PM）orPublicAdministration（PA）？1.西方学者关于公共管理概念的界定（1）米尔瓦特（H.BritonMilward）的观点公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（experience-basedprescription）和管理技术。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。1.西方学者关于公共管理概念的界定（2）詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、实用的普遍性原理。‘有用的和实用的’这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向(problem-oriented)。根据詹姆斯·佩里的观点，公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术、以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法，以便增加管理绩效。1.西方学者关于公共管理概念的界定（3）胡德(Hood)的观点公共管理这门艺术(theartofthestate)，能够松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。公共管理的概念公共管理是重视公共组织，包括非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。公共管理概念：公共管理就是以政府行政组织为核心的公共组织，整合社会的各种力量与资源，综合运用各种手段与方法，为实现和维护公共利益的目标而管理公共事务、提供公共服务的各项活动的总称。一、公共管理学概述2.公共管理的含义在西方国家，公共管理是公共行政（PublicAdministration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非盈利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。20（二）公共管理学的概念范畴1.公共管理与公共行政（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点公共管理＞or=or＜公共行政（2）公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。21（二）公共管理学的概念范畴2.公共管理与公共产品为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。社会总产品公共产品纯公共产品准公共产品私人产品纯私人产品社会总产品的分类排他非排他竞争纯私人产品1.排他成本较低2.由私人公司生产3.通过市场分配4.通过销售收入融资例子：食物、鞋子拥挤的收费道路准公共产品1.产品利益由集体消费但受拥挤约束2.由私人公私或直接由各个部门生产3.由市场分配或直接由公共预算分配4.通过销售收入融资，如对该服务使用权的收费或通过税收筹资例子：公共公园；共有财产资源；公共游泳池、不拥挤的收费道路非竞争准公共产品（俱乐部产品）1.含外在性的私人产品2.私人企业生产3.通过含补贴或矫正税收的市场分配4.通过销售收入筹资例子：学校、交通系统、保健服务、医疗接种、有线电视、不拥挤的桥、私人游泳池、高尔夫球俱乐部拥挤的不收费道路纯公共产品1.很高的排他成本2.直接由政府生产或与政府签约的私人企业生产3.通过公共预算分配4.通过强制性税收收入筹资。例子：国防、不拥挤的不收费道路社会总产品的分类24（二）公共管理学的概念范畴3.公共管理与公共政策二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必须的环境，即是人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。25（二）公共管理学的概念范畴4.公共管理与工商企业管理（公私的区分）公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。其差别主要表现在：（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。（二）公共管理学的概念范畴（二）公共管理学的概念范畴5.公共治理与善治治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会——控制系统和自组织网络等六种不同的用法。治理被等同于单个国家的可统治性，是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的“自组织的组织间网络”，认为这是一种没有政府的治理。28二、公共管理学的研究对象（一）公共管理的兴起1.公共行政的反思（1）公共行政的发展演进第一，传统公共行政时期和行为科学时期从19世纪末到20世纪60年代，公共行政学经历了传统公共行政学(TraditionalPublicAdministration)和行为科学公共行政学(BehaviorismPublicAdministration)两个发展阶段。公共行政的发展演进公共行政研究根植于领导艺术、经济效率与政党关系等方面；以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位；公务员的专长也受高度重视。以效率、效益为导向的技术视野是这两个阶段上公共行政的标志；相反，平等与公正的问题在公共行政学理论中没有受到重视。这两个阶段所不同的是传统公共行政学着重从制度、体制的构架与研究上寻求提高公共行政效率的途径。代