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西门三官人版权所有转载注明第1页共14页第一讲公共管理科学与科学公共管理——什么是公共管理学一、公共管理的基本概念（一）什么是管理“管理”在字面上的涵义：管辖和处理张立荣教授认为，公共管理学中管理指在一定的社会制度等外部环境中，一个组织为了实现预期的目标，由管理者对组织内部的各种资源进行决策、组织和控制，促进其相互协调，以取得最大效益的动态过程。（二）什么是公共管理西方学者在“管理”之前加上“公共”的意义在于：第一，强调公共管理与私人管理的区别第二，强调公共管理主体的多元化第三，强调公共管理主体所担负的社会责任和义务第四，强调公共管理活动的公共参与性第五，强调公共管理活动的公开性张立荣教授认为，所谓公共管理是指以政府为核心的公共部门为实现公共利益，依法运用多种方式和手段有效管理社会公共事务的活动。二、公共管理学的定义及其要点三种有代表性的观点：（1）公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，目的是提供与公共管理相关的知识与方法——知识学陈振明（2）公共管理学是一门新兴的学科与学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需要的知识、技能与策略——技能说张成福（3）公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多种理论和方法，研究公共管理实践的学科——实践说张康之张立荣教授认为，公共管理学是一门研究以政府为核心的公共部门，为实现公共利益，依法运用多种方式和手段，有效管理社会公共事务的规律的科学——规律说上述定义包括7个要点：第一，公共管理的核心主体，是政府部门。第二，公共管理的客体，是社会公共事务。第三，公共管理的根本原则，是依法管理。第四，公共管理的方向和手段，具有多样性。第五，公共管理的内在要求，在于提高管理的效率和效益，实现高效化。第六，公共管理的最终目的在于实现公共利益。第七，公共管理已经的实质，在于揭示公共管理活动的客观运行规律。三、西方公共管理学的产生及发展（一）西方公共管理学的产生背景公共管理学产生于20世纪70、80年代的西方国家公共管理学产生的学科背景：它是在突破传统的公共行政学的局限的基础上建立起来的。公共管理的发展历程：第一阶段：形成阶段（19世纪末—20世纪30年代）代表性理论：古德诺的政治与行政两分法及韦伯的科层制西门三官人版权所有转载注明第2页共14页第二阶段：成熟阶段（20世纪30年代—20世纪60年代）代表性理论：第三阶段：科学化阶段（20世纪60年代—70年代）代表性理论：巴纳德的系统管理理论以及罗森茨韦克和卡斯特的权变理论公共行政学的局限——主要表现在理论框架、管理主体、管理对象、管理手段、管理目标等方面。公共管理学产生的社会背景——20世纪70年代西方社会出现的“四种压力”，推动了公共管理学的兴起。（二）西方公共管理学的发展图式——“一元多线”所谓“一元”，是说公共管理学始终作为一门相对独立的学科发展着。所谓“多线”，首先是指理论知识的多样性；其次是指研究途径的多样性。四、公共管理学在中国的建设及展望在我国，公共管理学是在行政管理学科的基础上发展起来的。目前，公共管理学科成为我国人文社会科学群落中的热门学科。我国公共管理学是一门发展中的学科，是一门还不成熟的学科。第二讲政府职能转变与我国政府职能转变——政府应该干什么一、政府职能的一般理论（一）政府职能的涵义和构成“政府职能”也称“行政职能”，指国家行政机关在一定时候内根据国家和社会发展需要，依法对国家和社会各个领域进行管理所具有的职责和功能。政府职能的构成要素：（1）职务范围：指国家行政机关这一行政主题管什么，管多宽（2）职责深度：指国家行政机关对其承担的公共事务管到什么程度（3）职权方式：指国家行政机关对其所承担的公共事务怎么管（二）政府职能的分类和内容学术界主要有两种对政府职能分类的角度一种是从静态角度进行的分类：政府职能包括政治职能、经济职能、文化教育职能和社会服务职能，即政府的基本职能。一种是从动态角度进行的分类：政府职能包括计划、组织、协调和监控，即政府的运行职能。（三）政府职能的地位和作用（1）政府职能是国家行政管理性质和方向的直接体现（2）政府职能是设置和改革行政机构的根本依据（3）政府职能是实现行政运行机制科学化、程序化的重要保障二、政府职能的国家比较及合理选择学术界名言：“有比较才有鉴别，有鉴别才有选优，有选优才有发展”。当今世界190多个国家政府职能分类：1、合格守夜人：西方政府职能2、优秀领航员：日本西门三官人版权所有转载注明第3页共14页3、经济监护人：德国4、社会协调员：法国5、公平裁判员：东亚，尤其是韩国6、社会管制员：南亚，包括印度和巴基斯坦7、轻轨推进器:东欧8、经济清道夫：拉美政府职能9、部落代言人：非洲政府职能三点说明：①粗略分类，不一定全面②形象说明，不一定准确③着重分析最具影响力，代表性的第一类、第二类政府职能综述，国际社会中的9类政府职能，既有适应社会发展的比较完善的政府职能，又有转轨时期的过渡性质的政府职能。既有成功的使经济得到发展的政府职能，又有对社会发展带来无限灾难的政府职能，通过对这些政府职能的比较，可以帮我们总结出有效的政府职能，从而更好地构建我国的政府职能。我国当前正出于转轨时期，“转轨”有四层含义：①由农业文明转向工业文明②由计划经济转向市场经济③由人治社会转向法治社会④由传统社会转向现代社会这种转轨是有中国特色社会主义制度的自我完善和发展，是经典社会主义与经典资本主义的结合，即由共产党执政的市场经济。借鉴世界各国政府职能的经验教训，我们政府在社会发展中应履行的职能可以概括为“宏观调控器”，其作用主要表现在如下三个方面：（1）培育市场，促进市场的成长和发展（2）纠正市场机制的失灵，保证市场的健康运行（3）超越市场，站在市场之外和市场之上，防止其消极面向社会扩散；同时不断引导市场走向准确的目标。中共十六大提出“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”十六字政府职能方针。三、我国政府的现有职能及职能转变（一）现阶段我国政府职能的配置、调整状况及存在的主要问题目前我国政府职能的体系仍未突破传统经济条件下形成的旧模式，与发达经济和加入WTO的要求还有一定的不适应性，这种不适应性主要表现在如下三个方面：（1）我国政府的直接控制职能相对于社会的需要而言仍然过大，对社会各方面不必要的干预仍然过多。（2）我国政府职能体系的内部关系尚未完全理顺，职能交叉和职能重复的现象仍然比较严重。（3）我国政府吧微观管理职能返还给各社会单位的同时，宏观调控职能和公共服务职能尚未完全建立起来，在一些领域出现了职能真空的状态（二）我国政府职能转变的概念、进程、问题及出路1、政府职能转变的概念政府职能转变的含义有狭义和广义两种说法：狭义政府职能转变指政府管理经济的形态、方式和方法的变化、转换和发展；广义的政府职能转变指政府管理社会公共事务的职责与功能的变化、转换和发展。我国政府职能转变的内容有四个方面：西门三官人版权所有转载注明第4页共14页（1）政府管理权限的转变：即由无限权力向有限权力政府转变，由管制型政府向服务型政府转变。（2）政府管理方式的转变：即由单一的行政管理向经济、法律、行政相结合的管理转变，由微观的直接管理向宏观的间接管理转变。对于这种转变，中科院何伟认为：“在市场经济条件下，尤其是加入WTO以后，政府应该把自己定位在以下五个方面：你投资我欢迎；你赚钱我收税；你赔钱我不管；你犯法我治罪；你自主经营我宏观调控。”（3）政府管理能力的转变：即由单一的权力能力向权力能力与权威能力相统一转变，这涉及到公民第一还是官员第一的理念。（4）政府管理观念的转变：即由面向计划经济的观念向面向市场经济的观念转变，尤其是面向国际市场经济的观念转变。2、我国政府职能转变的过程首先要明确一个基本的命题：我国政府职能的转变始终是与经济体制的改革结伴而行的。20世纪80年代初，我国市场体制是一种计划经济为主市场调节为辅的体制，政府无微不至的关注企业的一切。80年代中期，十一届三中全会通过了关于经济体制改革的决定，此后政府职能发生了较大变化，即由政府直接管理企业变为直接管理与间接管理各占一定比例的方式，管理手段已发生了一定的变化，但由于计划经济没有转变，政府职能转变仍在计划经济的框架内进行，没有实质性转变。1992年10月中共十四大提出了经济体制改革的目标：“建立社会主义经济体制，使市场在资源配置中起基础性作用”。由此政府职能发生了转变，即由计划管理转向宏观调控，最终使我国经济成功实现“软着陆”。3、在政府职能转变过程中，尚存在一定的问题，其中最突出的问题有两点：（1）政府职能转变的理论研究相当薄弱，不少理论问题尚未解决。（2）转变政府职能的具体操作过程存在一定的困难。4、政府应该选择的解决问题的途径：“多管齐下，整体联动”具体而言要做好如下两个方面的工作：（1）切实加强政府职能转变的理论研究，形成“言之有理，持之有故，行之有效”的理论体系。（2）切实抓住政企分开这一转变政府职能的关键。如何实现政企分开，理论界大体有四种观点：A、政企分开的核心问题是政企分开，理论界称之为“两个分开论”B、政企分开的上策是抓大放小，理论界称之为“抓大放小论”C、政企分开的通途是国有企业股份制化，北大厉以宁教授提出D、政府退出市场，实现政府归位，理论界称之为“守夜人论”我国政府与企业的关系划分为5个阶段：第一阶段：没有市场企业只能找市长。第二阶段：企业大部分时间找市长，一小部分时间找市场第三阶段：企业50%的时间找市长，50%的时间找市场第四阶段：企业80%的时间找市场，20%的时间找市长第五阶段：企业只找市场不找市长关于政企今后的出路，张立荣教授认为，要做到政府管该管的事，企业干该干的活，各行其道。政企分开的关键是要进行产权制度的改革，通过改革建立“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。第三讲行政体制与我国行政体制改革——政府如何组织起来一、行政体制的一般理论（一）行政体制的涵义与构成要素行政体制，又称政府体制，指国家行政机关为推进其政务所建立的权责体系、组织结构体系、运行体制和法规制度西门三官人版权所有转载注明第5页共14页的总称。行政体制的构成要素：1、权责体系：指行政权力与责任的划分和配置，它是行政体制的核心。一般而言，权责体系包括如下三个方面：①确认国家行政机关系统运用的权力和责任，务求“定位”、“到位”、“不错位”、“不越位”；②确认各级各类国家机关内部应有权力和责任，务求权责一致、人事相宜、防止政出多门、多头指挥③确认各级各类国家行政机关内部与其职位相称的权力、责任和能力，务求职位和权力、责任与能力相称。2、组织结构体系：指国家行政机关纵向和横向的组织构架体系，它是行政体制的物质载体。一般而言，组织结构体系也有三个构成要素：①确立一级国家行政体系内部横向部门构架；②确立各级国家行政机关纵向层级构架；③确立国家行政机关系统纵向和横向的网络构架。3、运行体制：指行政权力在行政、组织结构体系中的运行方式，它是行政体制的活力体现。一般而言，运行体制的内容有如下7个方面：决策体制、执行体制、协调体制、监督体制、反馈体制、动力体制、制约体制。4、法规制度：指关于行政权责体系、组织结构体系、运行体制的法律制度规范，它是行政体制的框定系统。（二）行政体制的基本类型（1）按国家结构的属性可把行政体制分为单一制国家行政体制和联邦制国家行政体制单一制国家，是由普通的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，当今世界上大约有160多个国家实行单一制。联邦制国家，是由两个以上的成员国联合而成的统一国家，当今世界上仅有20多个国家实行联邦制。相同点：都是为了加强民族团结和国家统一，从而加强中央政府的权威。不同点：单一制国家行政体制只有一个中央政府和一部宪法，二联邦制国家行政体制中除了联邦制政府和联邦宪法之外还有联邦成员国的中央政府和宪法。（2）按中央和地方的权力关系可把行政体制分为集权制行政体制和分权制行政体制。集权制行政体制的优点：政令统一，总揽全局；层级节制，指挥灵便；容易集中力量，保证重点建设。集权制行政体制