公共管理学第3章

SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学公共管理学倪星教授中山大学政治与公共事务管理学院[e-mail]第三章公共管理目标SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学学习目标公共组织处于特定的社会系统中，它在坚持外部目标的同时也注重实现内部目标。外部目标是公共组织的宗旨和合法性所在，内部目标则是实现外部目标的依托。通过学习本章，要掌握公共管理目标的含义，以及基本结构；理解公共管理目标的特点，了解公共管理目标的类型；最后，要能够运用本章的相关理论分析和解决公共组织的目标管理问题。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学本章内容公共管理目标概述1公共管理目标的结构与类型2公共组织的外部目标与内部目标3公共组织的目标管理4SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第一节公共管理目标概述3.1.1公共管理目标的含义公共管理目标(publicmanagementobjections)是指公共组织为了实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组织及其成员投入特定资源、并且可以用作组织管理工具的公共导向。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学1．强制性，强制性是由公共组织的特性所决定的，公共组织是依法设立的，它必须遵守特定的公共组织法规，其职责、功能与目标在相当大程度上是由上一级组织或权力机关所决定。２．服务性在具有强制性的同时，公共管理目标也具有服务性，它服务于公民、公共组织及其成员。３．和谐性，为了应对这些不同公共管理目标要求，公共管理目标往往表现为一定程度的和谐性，在维持和谐状态中不断向前发展。4．复杂性公共管理目标具有复杂性，包含了经济目标、文化与社会目标，纵向目标与横向目标，分类目标与综合性目标第一节公共管理目标概述3.1.2公共管理目标的特征5．动态性，公共管理生态理论认为，公共组织的职能及行使往往与所处的公共管理环境相一致，同样，公共管理目标也与公共组织所处的公共管理环境相适应。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第一节公共管理目标概述3.1.3公共管理目标的作用1．导向作用，任何一个公共组织都是为了实现特定的公共管理目标而建立的，公共管理目标在无形中扮演着引导组织及其成员的努力方向的作用。2．激励作用，它可以激励公共组织及其成员为了获取组织未来的发展而放弃对组织资源的即时消费。3．整合作用，公共组织为了实现公共管理目标，必须将自身的组成部门根据目标属性进行有机的分工与整合，合理配置工作部门和人力、物力资源。4．管理工具作用，为了实现特定公共管理目标，组织中的各个部门和成员必然承担一定的工作任务，这些工作任务完成的进度、质量可以通过客观、公正的考核得以体现，这不仅有助于合理运用奖惩手段调动组织成员的工作积极性，而且有助于提高组织成员的工作能力，从而提高公共组织的整体管理水平。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第二节公共管理目标的结构与类型3.2.1公共管理目标的结构contentscontentscontents+5year+5year纵向横向内部外部战略战术SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第二节公共管理目标的结构与类型3.2.2公共管理目标的类型12345社会目标强调公平导向、以人为本。社会目标的主要制定和实施主体是各级政府的民政部门、劳动与社会保障部门。文化目标消极目标：公共组织的消极目标是一种具有较强的限制性的目标，它主要是用来规制特定主体的某种行为，以免公共利益受到损害。积极目标:极目标是一种具有较强的发展性和激励性的目标，它主要用来调动特定主体的积极性，从正面引导行为主体朝向公共组织希望的方向发展。经济目标SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.1公共管理目标的二分法外部目标是公共组织存在和发展的根据和导向内部目标是公共组织实现外部目标的依托SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.2公共组织的外部目标1．维护社会公平(1)社会公平是指机会公平和结果公平的统一、生产行为激励机制和社会正义供给制度的有机统一。(2)维护社会公平的机制:生产行为激励机制和社会正义供给制度2．提高社会生产效率(1)社会生产效率是对一个社会的生产投入与产出、成本与收益的比例关系的衡量。(2)提高社会产生率的机制:编制国民经济和社会发展规划，制定产业政策，调控投资规模和速度，具体运作和监管重大工程项目，提高社会人力资本的存量和质量，协调区域发展，稳定宏观经济形势，改革人事管理体制，开发和保护自然资源，促进科技进步、加快自主创新步伐SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.2公共组织的外部目标３．回应社会公众的要求(1)回应社会公众的要求是指公共组织通过获取社会公众对政府管理的各种要求，并将这些要求进行整合，然后根据公共组织的实际情况，采取具体行动对这些要求加以满足和实现的行为过程。(2)回应社会公众要求的机制:首先，公共组织应当把回应社会公众作为一种理念坚持下来。其次，公共组织应当把回应社会公众要求的目标纳入工作议程中去，把任务在组织成员中间进行分解，使组织成员能够根据自己的工作职责自主地回应社会公众的要求。最后，公共组织还要建立、完善和实施考核机制，系统、双向、开放地考察其回应效果。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.2公共组织的外部目标4．提供公共服务(1)提供公共服务的内涵。提供公共服务是公共组织的安身立命之所在，这是它区别于其他组织的显著特征。提供公共服务意味着公共组织向社会公众提供市场主体所不能、不愿提供的公共产品和服务，它的作用在于通过税收机制为社会成员提供均等而持续的服务，保障每个成员的基本生活权利和法律规定的各项公民权利。(2)公共服务的主要内容与范围：提供经济基础；提供各种具体的公共服务；协调与解决团体冲突；维护公平竞争；保护自然资源；向弱势群体提供必需的商品和服务；保持经济稳定。(3)提供公共服务的机制：首先，社会成员通过各种方式向政府表达自己对公共服务的需求。其次，权力机关、司法机关和公共组织整合这些关于公共服务的需求，产生提供公共服务的政策和计划，以及具体的公共项目。最后，以政府公共组织为主通过各种方式执行其政策和计划，管理公共项目。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标1．管理资源(1)公共组织的资源。公共组织为了维持正常运转和实现特定目标，必须拥有、管理特定的组织资源。1．管理资源(2)公共组织的资源管理。在公共部门战略管理的视角下，公共组织的资源管理和战略规划能力、公共政策能力和项目管理能力一起构成战略管理的一部分。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标２．绩效管理(1)公共组织中的绩效管理是指，绩效管理主体通过设定明确的绩效目标和测量标准，对组织成员及组织自身的工作成效进行测量并据此得出考核结果，采取相应的奖惩措施以提高公共组织绩效的管理活动。２．绩效管理(2)绩效管理机制。公共组织绩效管理机制是一个复杂的系统，它由绩效管理的主体、原则、测量标准和奖惩制度等因素组成。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标３．机关管理(1)机关管理的内涵。机关在这里是指狭义的由公共组织的人员、财务、设备等组成的办公处所，它是公共组织成员的日常工作场所。３．机关管理(2)机关管理实践。机关管理实践活动是由公共组织领导、专门负责人员和机构具体实施的，我国各级公共组织分别设有相应级别的机关事务管理局。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第三节公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标4．组织发展(1)组织发展的内涵。公共组织发展是指公共组织为适应内外环境及条件的变化，适时、有效地对组织的目标、结构及组成要素等进行调整和修正。4．组织发展(2)组织发展的机制。第一，公共组织发展的影响变量、主体与方式。第二，公共组织发展的程序、策略与克服阻力的对策。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第四节公共组织的目标管理3.4.1目标管理的含义(1)杜拉克的观点。著名的管理学家杜拉克认为目标管理是“目标”与“管理”的结合，为了使目标可以被管理或方便被管理，在制定目标的过程中就要尽量使目标具有可操作性及量化特性。目标管理中的“目标”需要具备三个属性：目标是什么，目标如何排序，选择实现目标的策略。目标管理中的“管理”需要具备四个属性：目标认知，责任与权力，资源整合，目标决策。(2)奥蒂奥纳的观点。奥蒂奥纳对目标管理的理解是程序性的，他认为目标管理是一种程序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来规划每一位成员的主要责任范围，同时以此指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。(3)韦里奇的观点。韦里奇从系统工程的视角对目标管理进行了阐释，他认为目标管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标的有效完成”。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第四节公共组织的目标管理3.4.1目标管理的含义目标管理(managementbyobjections)是一项围绕公共管理目标开展的系统管理活动，它的目的在于提高实现组织及其成员个人目标的效率，它采取的主要管理方式包括目标制定过程中的共同参与、目标执行过程中的责任与控制。SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第四节公共组织的目标管理3.4.1目标管理的含义２．目标管理的演进(1)从企业组织到公共组织的转变。由于所有权上的根本不同，企业组织一向坚持效率和利润导向，对于提高管理效率的方法和技术的追求和实践非常积极。公共组织由于承担着政治责任，无法单独追求效率而是要兼顾政治多元性和回应性，没有降低成本的动力和竞争压力；加之公共组织的目标具有模糊性，因而公共组织通常表现为效率低下，进取心不足。随着政府面临的财政压力逐渐加大，公共组织面临的提高效率的压力越来越大，实施目标管理的呼声日益高涨。因此，源自企业组织的目标管理被大量引入公共组织中，如图3-2SUNYAT-SENUNIVERSITY倪星教授公共管理学第四节公共组织的目标管理3.4.2目标制定1．制定公共管理目标的原则(1)民主参与。公共管理目标具有指向与激励作用，目标的执行需要调动组织成员的责任心与荣誉感，这就需要通过民主参与的方式使公共管理目标得到成员的认同，使组织成员自愿承担起责任，强化自我控制能力，从而有效地实现公共管理目标。(2)系统协调。公共组织是以系统方式存在的，组织自身的不同目标以及不同组织之间的目标需要符合系统和协调的原则，否则会引发冲突和混乱。公共组织所处理的公共事务具有系统性，这些事务的处理需要协调不同的公共组织，因此，公共管理目标的制定需要符合系统协调原则。人事部门与财政部门在人才培养目标的设定上就需要协调进行，这样才能使人才培养得到合理的资金支持，更好地实现目标。(3)定性与定量相结合。定性与定量的结合需要根据具体的目标内容和目标属性来决定。对于战略性公共管理目标而言，应坚持以定性为主、定量为辅的原则，因为战略目标往往具有不确定性和模糊性；对于战术性公共管理目标则应坚持以定量为主、定性为辅的原则，因为战术目标具有重复性和可操作性。(4)现实可行性。公共管理目标必须具有现实可行性，否则就难以顺利实现，给公共