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1第一节管理与管理论的演进一、管理的含义管理是为了实现某种目的而进行的决策、计划、组织、指导、实施、控制的过程。二、管理的职能管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面三、管理的类型现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型四、管理理论的演进自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段,古典管理理论阶段,行为科学阶段,现代管理理论第二节行政与行政学一、行政的含义行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动二、行政的作用、特点行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在：（1）行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。（2）行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。（3）行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益特点:1）行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动。2）行政是为国家政治统治服务的政治性活动。3）依法行政是现代行政的本质特征。4）社会民主是有效行政的基础保证。5）公平原则是现代行政的出发点。三、行政学的研究对象、相关学科和特征行政学亦称行政管理学或公共行政学，是以行政管理为研究对象，并揭示其内在规律的一门学科。具体讲，就是研究国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科。2行政学的研究内容主要包括：(1)研究政府为什么去管。(2)研究政府应该管什么。(3)研究政府能够管什么。(4)研究政府怎样管。（5）研究政府由谁管。从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：（1）阶级性与社会性的统一。（2）理论性与应用性的统一。（3）规范性与权变性的统一。（4）综合性与独立性的统一第三节公共管理与公共管理理论的兴起一、公共管理的含义“公共管理”与“公共行政”有所不同。“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，尽管“公共管理”也包含了“公共行政”的许多内涵，但它主要关注的并非只是过程、程序和按指令所办事项，以及内部取向，而更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。二、公共管理理论的产生20世纪70年代末到80年代初，当时在美国一些大学的商学院和公共政策学院中公共管理理论开始形成。三、公共管理学的研究对象公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科四、公共管理学的研究方法（1）历史研究。（2）文献研究。（3）系统分析。(4)比较分析。(5)实验分析。(6)案例分析第一章公共组织第一节公共组织概述一、组织的概念组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。二、公共组织的性质3是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织三、公共组织的作用公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织四、公共组织的构成要素A组织人员。B组织目标。C职能范围。D机构设置。E职位设置。F权力与职权。G权责划分。H规章制度。I团体意识。J组织设计。K支持硬件。L技术与信息第二节公共组织的结构一、管理层次与管理幅度管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽二、公共组织的结构形式公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。一般有以下形式：A直线结构。单一垂直领导，结构简单，传递速度快，但容易导致僵化，规模不大。B职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，会造成政出多门、混乱局面。C直线－职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。D矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。三、我国政府组织的结构A纵向结构。宏观――中央层次，地方行政组织的层次。如省、市、县、镇微观――行政组织内部的工作层次关系。如部、厅、局、所B横向结构。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。四、行政体制的基本类型行政组织体制的基本类型可以按照不同的标准来划分。4A根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制。在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。B根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职能制。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。C根据行政组织权力的使用特点分为集权制和分权制D根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制分为完整制和分离制第三节公共组织的过程与行为一、组织冲突与协调组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。通常有三种形式：A目标与顾客的冲突。目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服务部管制卫生及福利项目，而退伍军人管理局则要为顾客谋最大利益，于是冲突产生。B功能与领域的冲突。即“条条”与“块块”的冲突（条是垂直的，块是地方的）。财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实行属地管理。C目标间的冲突。不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议；垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。二、个体行为、群体行为与组织行为1.个体行为公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。A成人发展模型。根据人的不同阶段，20岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。30岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。40岁面临中年危机，满意感急速下降。50岁，满意感重新恢复。退休前满意感又下滑。B文化行为模式。不同民族文化背景下，行政人员行为不同。包含多个维度：避免不确定性，个人主义－集体主义，刚性气质－柔性气质，长期取向－短期取向，权力距离。如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高；而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。C政治行为模式。根据政治因素描述个体行为。分为乡下型（忠诚度高，追求声望，在乎升迁）、都市型（只在乎能否让自己自由发挥）。或制式型（类似乡下型）、专才型（类似都市型）、混合型（不在乎声望，但希望升迁）52.群体行为非正式群体与组织管理。在任何组织和社会的构成中，都存在着非正式群体，许多组织的职能都是通过非正式群体来完成的，特别是在正式群体的沟通和指挥协调遇到障碍时，更是如此。非正式群体按其形成的原因可分为利益型、情感型、爱好型、信仰型和亲缘型等类型。按其影响结果可分为积极型、中间型、消极型和破坏型。按其构成情况可分为横向型（由组织中级别、层次相同或工作性质一样的人员组成），纵向型（由组织中不同级别、不同层次、不同职位、不同工种的人员组成）和混合型（不分等级、层次差别，由各色利益相关的人员组成）。非正式群体的特点主要表现在：第一，具有自发性。第二，具有不稳定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段时间里表现出很强的凝聚力。第五，信息沟通的数量和质量远远超过正式组织的信息沟通。第六，心理和行为对外界事物感受上的一致性。3.群体压力与从众行为从群体利益角度来看，并非从众行为一定会产生好的效果。通常从众行为的结果有三种可能性：一是积极的一致性，二是消极的一致性，三是无异议的一致性（一种得到大家公认的行为模式）。因此，组织在对待从众现象时，应把握这样一个最基本的原则：鼓励和支持积极的一致性，消除和转化消极的一致性，服从和遵守无异议的一致性。4.组织行为公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求的是自身利益的最大化。第四节公共组织环境一、公共组织的生态环境主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境二、公共组织环境的基本构成要素（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。6（3）文化环境:文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。（4）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术第二章公共管理职能第一节公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体二、公共管理的程序性职能（一）决策。公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。（二）组织。具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。（三）领导。公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。（四）控制。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。三、公共部门的任务性职能（一）经济职能1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。（二）政治职能1.民主建设。2.社会治安。3.国家安全。（三）社会职能1.提供社会保障。2.促进公正的收入分配。3.环境保护。（四）文化职能文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发7展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。第二节公共管理职能的历史演变一、传统社会的公共管理职能前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会