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公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理公共管理学原理陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理第1章绪论：公共管理（学）的视野公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.1公共管理及其相关概念•1.1.1公共管理及公共行政的概念•公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。•公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•第一，公共管理与私人管理的使命不同。•第二，与私人管理相比，公共管理的的效率意识不强。•第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府更强调责任。•第四，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。•第五，公共管理有明显的政治性或公共性。•1.1.2公共管理与私人管理的区别公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.1.3公共物品概念•公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。•公共物品私人物品•公共物品一般由政府或其他公共部门提供。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.2公共管理学范式的兴起•1.2.1对传统公共行政学范式的批评•1.2.2公共管理范式的出现•1.2.3公共管理范式“新”在何处公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.3什么是公共管理学•1.3.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解•一是将公共管理学等同于公共行政学；•二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科；•三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.3.2公共管理学的研究对象•公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.3.3公共管理学的学科特征•第一，公共管理学把研究对象扩大到其他政府机关（立法和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。•第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•第三，公共管理学的研究焦点转变为“外部取向”，重视项目、结果与绩效的研究，使一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。•第四，公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•第五，公共管理学既是实证的又是规范的。•第六，公共管理学更具现实性。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.3.4公共管理学的研究途径和方法•1.研究途径•不同的研究途径或方法•2.研究方法•（1）系统分析•（2）比较分析•（3）实验分析•（4）案例分析公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.4市场经济与公共管理•1.4.1公共管理的起源与演变•专业专职的公共管理或行政管理活动是伴随着阶级和国家的产生而出现的。•国家或政府的公共管理活动的范围、内容和方式随社会经济的发展而变化。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.4.2市场经济国家的政府管理实践•首先，在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•其次，由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式（即政府干预的模式）也是不同的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理几种政府公共管理模式•（1）英美的市场主导模式•（2）欧洲或莱茵模式•（3）东亚的政府主导型模式公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理1.4.321世纪我国公共管理面临的挑战•1.市场经济发展对我国政府管理提出的挑战公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理转轨时期政府的公共管理面临着一系列严峻的挑战：•首先来自建立与完善市场体制方面；•其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政-政治体制改革；•再次，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当程度下依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.“入世”对我国政府管理提出的挑战•（1）“入世”对政府管理方式的冲击；•（2）“入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求；•（3）“入世”对公务员的素质与能力提出了更高的要求。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理第2章公共组织理论公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.1公共组织概述•2.1.1公共组织的定义•组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。公共组织就是以管理社会事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它即包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.1.2公共组织的构成要素•1.组织人员7.权责划分•2.组织目标8.规章制度•3.职能范围9.团体意识•4.机构设置10.组织设计•5.职位设置11.支持硬件•6.权力与职权12.技术和信息公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.1.3公共组织的类型•1.财务—会计标准分类•2.公共权力标准分类•3.权威与等级结构标准分类公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.2公共组织的结构•2.2.1管理层次和管理幅度•管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。•管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。•管理层次多、管理幅度小——尖形结构•管理层次少、管理幅度大——扁形结构公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.2.2公共组织的一般结构形式•科层组织是现代组织结构的主导形式。•1.直线结构•特点：单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，每一层级的个人或组织只有一个直接领导。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.职能结构相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•3.直线—职能结构各级部门间既有垂直领导关系又有水平领导关系。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•4.矩阵结构以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务，垂直领导与水平领导是并重的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.2.3我国政府组织的结构•1.纵向结构•也称层次结构，反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。•宏观——中央和地方•微观——行政组织内部公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.横向结构•又称分部结构，反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的关系。•按职能划分•按地区划分•按服务对象划分•按行业与产品类型划分公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.2.4行政组织体制的基本类型•1.首长制与委员制•2.层级制与职能制•3.集权制与分全制•4.完整制与分离制公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.3公共组织的过程和行为•2.3.1组织权力及其运作•1.权力的来源•权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。•权力的来源可分为纵向权力来源与横向权力来源。•纵向权力体现了组织来源的特征，因而权力来源因所处职位高低而不同。•高层管理者中层领导低层成员公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.权力的运行•权力可划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力。•自上而下的权力运行的目的是控制下属。•自下而上的权力运行的目的是控制上级。•横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•3.组织授权•组织授权包括外部授权和内部授权。•外部授权指组织间的授权。•内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.3.2组织冲突与协调•1.组织冲突•组织冲突指组织间行为的“不合辙”。•可能因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。•（1）目标与顾客的冲突•（2）功能与领域的冲突•（3）目标间的冲突公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.组织协调•（1）水平协调•（2）垂直协调公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•3.组织合作模型•主要特征：实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队等。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.3.3个体行为与组织行为•1.X理论与Y理论•X理论——“关于指挥与控制的传统观念”•Y理论——表明个人目标可以与组织目标达成一致公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.公共行政人员行为•“成人发展模型”•“文化行为模型”•“政治行为模型”公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•3.公共选择理论与组织行为•公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”。•“搭便车”问题•与利益是排他性的组织相比，具有相容性利益的组织更有可能实现组织集体目标。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.4公共组织环境•2.4.1公共组织的生态环境•2.4.2组织环境的基本构成因素•1.政治环境•2.经济环境•3.文化环境•4.技术环境公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理2.4.3公共组织的变革与发展•1.公共组织生命周期•（1）产生（创业）阶段•（2）集体化阶段•（3）规范化阶段•（4）精细阶段公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•2.组织变革过程•环节：1.对危机的感知；•2.变革方向的确定•3.变革•4.监督调整•“政府再造论”——用企业化体制来取代官僚制公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理•3.组织变革趋势•一是着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化•二是着眼于组织结构的变化•一是着眼于组织功能的变化公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理第3章政府改革与治理公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理3.1治理理论20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概念日益成为公共管理的核心概念。3.1.1治理理论的实践基础公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理3.1.2治理理论的研究途径分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径分析的对象政府部门与市场力量的关系公民社会（第三部门）与政治国家的关系多中心的公共行动体系关系的特征掌舵与划桨自治与认同相互依存行为假设理性的、自利的利他的、人道主义的具有反思理性的“复杂人”政策方案私有化；工商业的管理手段授权社团和公民；自我管理和自我服务建构公共服务供给的合作网络公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径政策过程的特征运用市场机制执行政府的决策通过公共讨论发展自己的政策通过信息、资源和目标的互动共同规划并执行政策；共同学习成功的标准政策目标的实现自组织的自由联合行动的实现失败的原因模糊的目标；缺乏资源；监控不力等缺乏资源；沟通的阻塞；得不到政治上的认可缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突补救的措施加强协调和监控提高公民组织的动员能力和管理能力加强网络管理：优化公共行动者互动的环境公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理治理就是对合作网络的管理，又可称网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理按照网络涉及的对象和作用的范围，可分为：1.全球治理全球治理是对国际合作网络的管理。特点：（1）治理的主体是世界范围的公共行动者；（2）治理的客体