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第八章行政执行第一节行政执行概述第二节行政执行的能力和有效性第三节行政执行研究的线索、途径和模型第四节行政执行的方式第五节行政沟通与协调第一节行政执行概述一、行政执行的概念缘起和定义行政执行（AdministrativeImplementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。行政执行概念的缘起，可从学科发展史和行政实践两个方面分析：学科发展史方面，（1）行政学古典时期，信奉政治与行政二分法，形成了“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”这一理念。以至于政策制定与实际执行结果之间的差异没有进入传统公共行政学者视野。（2）行政学的修正时期，行为主义的研究方法反对传统公共行政的规范理论，主张价值中立，转而研究实际的行政行为，将注意力集中在个人心理、组织行为和决策过程的研究。其中，以西蒙为代表的决策学派，揭示了传统公共行政理论原则之间的内在矛盾，提出“有限理性”的观点，动摇了传统公共行政所信奉的“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”的理念。但西蒙同时认为“管理即决策”，将管理和决策等同，忽略了决策和执行之间存在差异这一客观事实。（3）1952年西蒙和德怀特.沃尔多就“行政取向的行政学，还是价值取向的行政学”发生了一场著名的辩论。西蒙主张建立一种价值中立的行政学，而沃尔多则倡导公共行政当中的政治、规范和价值的主导地位。这场辩论之后，行政学进入了长达60年的范式分离、范式竞争、范式危机阶段。行政学研究出现了行为主义研究方法主导，借鉴其他学科研究方法的多元化特征。进入20世纪70年代，传统公共行政学、西门决策学派、新公共行政、公共政策学派、公共选择学派发展并存。其中，公共政策学派意识到公共政策制定与政策执行之间的差异，并将行政执行研究发展成一个重要的研究领域。在行政实践领域，从20世纪30年代开始，以罗斯福“新政”为标志，美国开始推行国家干预主义，直至20世纪80年代里根当选美国总统之前，公共投资、政府管制和福利国家构成了政府管理的基本特征。其间，美国历届政府陆续制定了许多政府规划项目，按照古典执行模型（政策一经制定便能得到很好的执行），这些目的正当、公共财政投入巨大的工程理应达到预期的目的，但是结果却多事与愿违。从70年代开始，一批学者通过对约翰逊政府的“城区新镇”项目、“伟大社会”项目、“初等和中等教育规划”等多项政府项目的系统研究，逐渐拓展了“政策执行”研究领域。二、行政执行的特点1.行政执行以国家行政机关作为主要的主体长期以来，国家行政机关一直被认为是行政执行的唯一主体。特别是凯恩斯国家干预主义学说和苏联计划经济体制的崛起，导致30年代到70年代国家和政府的作用不断扩大，行政国家成为一种历史现象。国家的意志、法律、法规和公共政策的贯彻落实以及公共产品的提供主要是通过国家行政机关来实现的。70年代末，随着政府改革运动的兴起，“国家行政机关是行政执行的唯一主体”理念被打破。行政机关扮演掌舵者角色，利用市场竞争机制，使企业和社会组织直接参与到公共政策的落实和公共产品的提供，形成行政执行的多元主体格局。行政执行的主体扩大到企业、第三部门、社会团体、社区等。它们与行政机关之间是掌舵与划桨关系，是公共产品的安排者和提供者之间的关系。2.行政执行是目的性和手段多样性的统一行政执行是一项活动，目的在于贯彻和落实业已形成的国家意志、国家目标、法律、法规和公共政策。但是，实现上述目标的手段可以是多样的。包括，行政执行价值的多样性。行政执行是多种价值冲突和妥协的过程，如民主、公正、权利保护、效率等价值。行政执行方式的多样性。执行主体多元化、执行客体的复杂性、价值多样性导致执行方式的多样性。一项任务既可以由通过行政机关直接执行，也可以通过委托、合同外包等方式让社会组织执行；既可以通过政府单一主体提供，也可以通过市场竞争方式提供。行政执行结果的多样性。作为决策和评估的中间环节，相同目标会通过不同的执行，得到不同的执行结果。3.行政执行具有直接现实性与行政决策不同，行政执行具有直接现实性的特点。公共政策、法律和国家意志都是一种精神性的、抽象的存在，需要通过行政执行将其付诸于现实。4.行政执行具有灵活性和经常性政策目标的模糊性、执行过程中众多利益的协调导致政策执行过程中具有灵活性和经常性。（行政自由裁量权）5.行政执行具有相对独立性一项行政执行任务一旦启动，行政机关就可以在原有组织架构的基础上，调用资源，利用、变革、创新现有行政组织，设计合理的行政流程，形成相对独立的执行领导小组，通过合力保证执行的高效快捷。三、行政执行的地位和作用（一）行政执行是公共行政过程中的重要环节（二）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续（三）行政执行是检验公共政策质量的重要标准（四）行政执行是行政管理诸方面的集中反映四、行政执行类别1.从科学行政的角度研究，行政执行根据不同任务，一般分为两类：Ａ.例行性、经常性的行政执行Ｂ.特别性、紧急性的行政执行2.从法制行政的角度划分，可依行政执行对相对人权利义务所引发的直接后果而分为以下四类：Ａ.行政决定，具体形式主要有行政许可、行政奖励、行政命令和行政处罚四种。Ｂ.行政检查，又称行政监督检查Ｃ.行政处置，又称即时强制Ｄ.行政强制执行第二节行政执行的能力与有效性行政执行的能力和有效性是公共行政学研究的一个永恒的主题，这一问题的起源有深刻的社会、历史和学术背景，探讨行政执行能力与有效性的影响因素是学者们关注的主题之一。一、行政执行能力与有效性的概念和缘起行政执行能力是政府有效的贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力。行政执行能力的相关因素是什么以及如何提升行政能力是行政执行研究的核心问题。行政执行的有效性是行政执行主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果。行政执行能力和有效性是一个硬币的两面，行政执行能力走低会导致政策失败和行政执行有效性的降低。二、影响行政执行能力和有效性的因素第三节行政执行研究的线索、途径和模型行政执行的研究领域自从20世纪70年代诞生以来，历经了三代的发展；形成了自上而下的研究途径、自下而上的研究途径和综合研究途径三大途径。一、行政执行研究的基本线索第一代研究：1973年到20世纪70年代末期。第一代研究具有如下特征：（1）主要采用自上而下的研究途径。自上而下的研究途径试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素，并试图寻求影响执行有效性的要素的合理组合。（2）第一代研究主要是小规模的案例研究。案例研究的目的主要是总结执行成功和失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性的理论框架。一、行政执行研究的基本线索第二代研究：20世纪80年代初到80年代末。第二代研究的特点是：（1）主要采用自下而上的研究途径在研究的出发点、关注的中心、执行过程的性质、政策的界定等方面与自上而下的研究途径相对。（2）第二代研究逐渐意识到了第一代研究过分注重案例研究，未能形成一般性理论框架的缺憾，试图提出执行研究的一般理论模型。一、行政执行研究的基本线索第三代研究：20世纪90年代至今。第三代研究的特点是：（1）试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。（2）扩大了研究的范围，将执行扩展到府际关系的范围和分析层面。二、行政执行的研究途径（一）自上而下的研究途径自上而下的研究途径是对70年代初期到70年代末，这一阶段政策执行研究主导途径的概括。（一）自上而下的研究途径时间：20世纪70年代初期到70年代末代表人物：阿伦.瓦尔达夫斯基、托马斯.史密斯、卡尔.范霍恩主要观点:（1）从中央政策制定者的角度看待政策执行问题。“自上而下的政策制定意味着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的；因此，最重要的决策是由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级层次的人们，只有执行决策罢了”。（2）政策执行开始于政策制定终止的地方，是将政策付诸行动的过程。（一）自上而下的研究途径缺陷：1、过多关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略。2、所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的。3、为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”。4、通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。5、某些政策并不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。6、政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持。（二）自下而上的研究途径时间：20世纪70年代末代表人物：迈克尔.李普斯基、理查德.埃尔默主要观点：迈克尔.李普斯基的街头官僚理论是自下而上执行研究的典型代表，其核心思想在于：街头官僚在政策执行中的作用，并不像自上而下研究途径认为的那样，消极地、被动地执行上级的政策；恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目标能否实现与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关。特点：（1）重视基层官员的作用。（2）行政执行活动是多个组织或个人（包括公众、社会组织、行政机关）之间互动的过程。（3）从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。（二）自下而上的研究途径缺陷：1、过分强调基层官员的自由裁量权。2、行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。3、自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题，而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用。4、对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素。5、放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故而排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性。6、排除了政策评估的可能性。同时也无法进行政策变迁的分析。（三）综合研究途径时间：20世纪80年代中后期以来代表人物：保罗.萨巴蒂尔（政策变迁与学习模型）、文森特.奥斯特罗姆（制度分析途径）、政策网络理论、治理理论主要观点：（1）对前两种研究途径的研究成果达成了共识，肯定其取得成果的同时认识到两者的局限。（2）对前两种研究途径的超越和分析工具的丰富化。如政府间关系研究、制度分析、治理理论、政策网络、统计和计量方法广泛的运用到执行研究当中。（3）运用混合方法，建立一个整合模式来研究复杂的、多层次、多变量的执行问题，特别是府际关系。三、行政执行的理论模型行政执行模型是人们基于一定的理论预设，通过对行政执行活动的观察、提炼出行政执行活动的要素，并标识出这些要素之间的关系，展现行政执行流程的理论图式。（一）史密斯的政策过程模型（二）霍恩和密特的政策执行系统模型（三）巴达奇的博弈模型政策执行的博弈模型将政策执行看作相关决策主体之间的一种博弈，这一博弈是由政策执行的相关人（包括政策执行者和受到政策影响的人）基于利益的考虑，在一定的规则之下，调动各自的资源，通过信息的交流和和沟通达到一种博弈结果的过程。（四）马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型（五）门泽尔的组织间模型该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。（六）郭锦等人的府际关系模型（1990）（七）萨巴蒂尔的政策变迁与学习的宣导联盟模型第四节行政执行的方式行政执行的方式是行政执行中所偏重的理念、价值以及所采用的工具和手段的总称。行政执行方式的不同反映了行政执行活动的价值和工具的差异。在行政执行的过程中，执行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市场方式和伦理方式。一、行政执行的管理方式行政执行的管理方式指在行政执行的过程中，借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具、操作手段来处理执行中各个要素之间的关系，形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行