人身安全保护令案件办理中的困境及其解决

人身安全保护令案件办理中的困境及其解决反家庭暴力法实施后，人身安全保护令制度有了法律依据，人民法院亦开始将人身安全保护令案件作为独立案件受理，越来越多的人民法院开始签发人身安全保护令，将家庭暴力受害人司法保护工作推向了前所未有的广度和深度。但作为一项新兴的法律制度，在司法实践中的开端不可避免地会因立法、实践经验、工作机制的不成熟而遭遇些许困境。笔者试从所亲历的司法实践角度出发，对相关困境进行探究并寻求解决之道。一、人身安全保护令案件办理概况(一)人身安全保护令的签发笔者所在法院是最高人民法院中国应用法学研究所2008年制定《涉家庭暴力婚姻案件审理指南》后的首批试点法院之一，自2008年9月签发第一份人身安全保护令至今，共计签发人身安全保护令73份。其中，反家庭暴力法实施之前签发27份，反家庭暴力法实施至今签发46份，并就每一份人身安全保护令向当事人所在地或家庭暴力发生地的公安机关、基层组织发出协助执行通知书。(二)对违反人身安全保护令行为的制裁反家庭暴力法实施之后，笔者所在法院发出人身安全保护令的案件中发生2例违反情形。就后果来看，一例因申请人不要求法院给予被申请人民事处罚，只要求追究刑事责任，法院将申请人转介给法律援助律师帮助其通过刑事诉讼途径寻求救济；另一例，因申请人基于其本人对家庭生活的考虑，不希望法院给予被申请人罚款、拘留等处罚，只要求法院给予训诫，法院尊重申请人本人意愿，对被申请人进行了口头训诫，至今无再违反的反馈。(三)人身安全保护令案件办理过程中的细节保护1.注意对申请人的住所和联系方式的保密。在很多人身安全保护令案件中，申请人为躲避被申请人已经更换了手机号码和住所，所以法院在审查人身安全保护令案件过程中，需要注意对申请人的相关信息进行保密，比如，在裁定上不体现申请人的现住处，不向被申请人泄露申请人的联系方式和现住所等。2.灵活适用人身安全保护令案件审理过程中的听证程序。比如，需要对人身安全保护令的复议申请进行听证审查时，如果申请人明确表示因为害怕而不愿意与被申请人见面，即以背对背分别询问的方式组织双方完成诉、辩陈述及举证、质证等听证程序。3.将有安全庇护、心理疏导等需求的家庭暴力受害人转介给妇联组织进行案后回访、安全陪伴与庇护、心理干预等。比如，笔者所在法院曾经签发的一份人身安全保护令因被申请人下落不明无法送达，法院在将该份人身安全保护令抄送公安机关并请求协助送达的同时，考虑到被申请人曾对申请人及其未成年子女发出过死亡威胁，即将申请人及其未成年子女转介妇联组织，由妇联组织提供庇护所入住、跟进离婚诉讼、提供社工陪护等救助。二、人身安全保护令案件办理过程中发现的问题及其成因(一)立法层面存在的问题及其成因分析1.人身安全保护令适用范围过于狭窄。司法实践中，关于人身安全保护令的适用范围，争议最大的是对未同居生活的恋人、前配偶、前姻亲等关系中的当事人，能否签发人身安全保护令的问题。例如，笔者所在法院受理了一份人身安全保护令申请，申请人袁某与被申请人邓某、张某分别系前配偶和前婆媳关系。袁某与邓某离婚后，邓某及其母亲张某以财产问题未解决好为由，多次到袁某住处纠缠。袁某曾报警一次，民警对邓某及张某进行了现场训诫。但之后邓某、张某仍继续发短信威胁、恐吓袁某，此间，张某还到袁某单位吵闹，造成恶劣影响。因民警的训诫并未能阻止邓某、张某的骚扰、威胁、恐吓等行为，袁某向法院申请人身安全保护令。对于该份人身安全保护令能否签发，法官陷入了法律适用的困境。虽然最终承办法官顶住压力，大胆签发了人身安全保护令，并在之后驳回了被申请人的复议申请，且最终执行效果良好，被申请人也表示会寻求正当的法律途径解决与申请人之间的财产争议，但在该案办理过程中关于法律适用与社会现实相冲突的困惑，一直让法官如鲠在喉。一方面因申请人与被申请人已非家庭成员且未共同生活，签发该份人身安全保护令明显与反家庭暴力法规定的“家庭成员或家庭成员以外共同生活的人”这一主体范围相冲突；如若不签发，被申请人将有恃无恐并继续对申请人进行骚扰、威胁、恐吓等。其实，现实生活中有许多未共同生活的恋人、前配偶、前姻亲等人，会借各种理由实施骚扰、威胁、恐吓，甚至人身伤害、财产毁损等行为。其理由诸如分手恋人或要求返还赠与财物，或要求“青春损失费”等；离异配偶及其家人或为财产争议，或为未成年子女、孙子女的抚养、探望权争议等。公安机关在接处警过程中又往往顾及上述“合理”理由，将其作普通民事纠纷进行调处。即便公安机关在调处过程中，针对行为人的当次行为进行了训诫，但行为人会用变换理由或者场所等方式进行规避，重复其骚扰、威胁、恐吓、轻微的人身及财产损害等行为。此时，如果法院的人身安全保护令亦无法适用，那么行为人就将因其上述行为无任何违法成本而肆无忌惮，不仅会让受害人及其家人不胜其扰，甚至会殃及邻里与社区的安宁，还极有可能演变升级为恶性刑事案件。事实上，现实中也发生过不少前亲密关系当事人之间的反复纠缠未被及时遏制，最终酿成了杀人、灭门等惨剧。上述问题的存在，究其原因，主要是法律规定的局限性。根据反家庭暴力法第二条、第三十七条的规定，其适用范围被限定为家庭成员或者家庭成员以外共同生活的人，而签发人身安全保护令的依据正是反家庭暴力法。因此在司法实践中，除了家庭成员关系以外，“共同生活”成为认定人身安全保护令适用范围的重要考量因素，这就将许多并未同居生活的恋人、前配偶、前姻亲等排除在了暴力防治的范畴之外，只能任由其发展为恶性刑事案件后再予以惩处。这对社会治安环境和引导人民群众通过正当法律途径解决纠纷，都产生了极其不利的影响。2.人身安全保护令执行难。反家庭暴力法第三十二条把执行保护令的义务交给了人民法院，而公安机关以及村(居)民委员会只负有协助执行的义务，但在司法实践中，不少地方的公安机关认为，警察依法应当承担的协助义务，是在人身安全保护令的执行出问题后出警协助。可是，人身安全保护令执行出了问题后再由警察出面，其司法权威已经受损，更是影响了止暴的效果。加之不少地方的村(居)民委员对人身安全保护令制度不了解，目前人民法院在自行执行人身安全保护令过程中已经屡遭执行难。比如，送达和执行过程中遭遇暴力抗拒；拘留处罚执行过程中遭拘留场所拒收；协助执行通知书被拒收等。[1]上述问题的出现，主要是因为法律规定过于原则，实操性不强，类似制度的界限不明等。首先，反家庭暴力法只就人身安全保护令的执行和协助执行主体进行了原则性的规定，但就各主体之间的协同配合没有实操性的配套规定，使得不同内容的保护令无法与各执行主体的优势相匹配。[2]其次，反家庭暴力法中有两项备受关注的家庭暴力干预制度，即人身安全保护令制度和告诫令制度，但从两项制度的法律规定中无法看出明确的适用界限，司法实践中也已经出现同一申请人同时申请“双令”获发的情况。“双令齐发”貌似让当事人获得了“双保险”，但实际情况是，当公安机关签发告诫令后，其关注的重点自然是告诫令的效果，却更加怠于对人身安全保护令执行协助的关注，使得法律规定的人身安全保护令协助执行措施难以落到实处。3.违反人身安全保护令追责难。目前，人身安全保护令被自觉履行的比例比较高，其威慑效果明显。就笔者所在法院的情况看，反家庭暴力法实施后签发的46份人身安全保护令中仅有2份有违反的情形出现，自觉履行率达95.65%。但在司法实践中依旧存在其他问题，如违反人身安全保护令时，多以训诫、罚款、拘留等民事处罚措施予以惩处，追究刑事责任难，惩处力度有如隔靴搔痒，人身安全保护令的司法公信力受挫。如前文提到的笔者所在法院处理的一例违反保护令转刑的案例，虽经法律援助律师多方努力，但至今仍因各办案机关关于违反保护令涉嫌犯罪以何罪名追责、应由哪个主体侦查起诉等刑事追责程序问题存在争议而无进展，使得当事人对人身安全保护令的作用产生了质疑。违反人身安全保护令的刑事追责难，主要在于法律责任规定的可操作性较弱。[3]关于违反人身安全保护令的法律责任，反家庭暴力法第三十四条规定：“被申请人违反人身安全保护令，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，人民法院应当给予训诫，可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。”根据该条规定，对违反人身安全保护令的行为最为理想也最具威慑力的追责方式应当是首先进行犯罪审查，然后才是对经审查认定为情节轻微尚不构成犯罪的给予训诫、罚款、拘留等民事处罚。但司法实践中，恰恰在追究刑事责任方面存在法律依据不健全甚至缺位的问题。目前关于违反人身安全保护令的刑事责任问题，主要存在两种观点。一种认为应当根据被申请人违反人身安全保护令造成的后果，依据刑法第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”相关规定追究其相应的刑事责任。但这种观点忽视了家庭暴力很多时候对受害人身体造成的伤害结果并不严重，所以很难对违反人身安全保护令的施暴人以上述罪名定罪，客观上可能起到纵容犯罪的作用。[4]另一种认为应当以刑法第三百一十三条拒不执行判决、裁定罪追究被申请人违反人身安全保护令的刑事责任。但根据全国人大常委会2002年关于刑法第三百一十三条的立法解释，刑法中拒不执行判决、裁定罪中的裁定一般是指有能力执行却故意不执行金钱给付义务的行为，而不包括违反人身安全保护令的家庭暴力行为。[5]这一点从2015年实施的最高人民法院《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》中也得到印证。另外，关于违反人身安全保护令行为的刑事责任追诉启动程序亦无明文规定。综上，根据罪刑法定的刑事审判基本原则，对违反人身安全保护令的刑事责任追究基本难以启动，只能在民事处罚范围内追究，无形中降低了施暴人违反人身安全保护令的法定违法成本，其立法目的的实现也大打折扣。(二)工作意识与机制层面存在的问题及其成因分析反家庭暴力法实施已逾3年，据笔者所知，全国还有许多法院没有签发过人身安全保护令，甚至有个别法院以不知道如何审查签发为由尚不受理人身安全保护令案件。受理人身安全保护令案件的法院也存在签发比例低、签发数量少等问题。人身安全保护令制度的推进速度与成效堪忧。究其原因，主要是法院内部关于人身安全保护令案件的本质特征认识不足，未建立起与案件性质相匹配的工作机制，导致工作推进的内在动力不足。其实，从反家庭暴力法关于人身安全保护令的签发标准和内容的规定不难看出，人身安全保护令是为面临家庭暴力的当事人提供人身安全保护的临时性司法强制措施，是人民法院以具有法律强制执行力的民事裁定的形式，向家庭暴力施暴人发出的禁止令。其主要目的在于，一是向施暴人宣告其行为的违法性，促使其自行矫正行为模式，从根本上终止并消除暴力；二是在施暴人和受害人及其相关近亲属之间设置“隔离区”，为家庭暴力受害人及其相关近亲属远离暴力创造时空条件，创造阻却家庭暴力的外部环境。因此，根据人身安全保护令的本质特征与目的，该类案件的办理应当有其独特的工作机制，以保证从签发、送达到执行，能够全程彰显司法权威，更好地起到震慑家庭暴力的作用。但从目前的实践来看，法院内部对人身安全保护令案件的本质特征认识不足，并未将其作为不同于其他审、执案件的特殊案件予以对待。据笔者了解，目前许多法院关于人身安全保护令案件的工作和考核机制为：⑴人身安全保护令案件从审查签发到送达、执行、信访处突等均由家事法庭的法官全程负责，如需其他部门协助，由家事法庭的法官个案请示、协调；⑵办理人身安全保护令案件的法官并非专职，还需承担数量更多的其他案件审理任务，人身安全保护令案件数量在分配给其的案件数量中占比不到5%；⑶审判绩效考核时，套用其他案件的庭审时间、文书篇幅等工作量计算方式，使得一件集审、执、访处置于一身的人身安全保护令案件的工作量权重分值往往不及一件其他审理或执行案件。按照上述工作和考核机制，法官们对办理人身安全保护令案件难以投入更多的精力与热情，再加上送达与执行的受阻、违法处罚的落空、当事人缠访的反复应对等，让一位法官独自体味这项工作的繁琐、无助与挫败。当实际操作的法官对工作的推进有了后顾之忧，这项工作的推进速度与成效自然会受到影响。(三)工作技能层面存在的问题及其成因分析目前，法官的家庭暴力基础知识普遍欠缺，体现到工作