合作经济组织

中国农户运行中的微观组织机制分析出处：中国供销合作网作者：霍学喜主办：广元合作经济网2005年11月07日农户运行中的微观组织机制是指在一定的农村经济体制、政治体制框架下，农户与村级合作经济组织、村民自治组织、乡村党政组织之间相互联系的原则、方式与机理。就本质与功能而言，微观组织机制是决定农户及其相关产业组织运作效率的核心机制，也是各级政府对农业及其相关产业、农村经济运行状况进行宏观调控的微观基础。从形式上看，经过20多年的农村经济体制改革，支撑中国农户经济运行的微观组织机制已经实现了转型，即在农村改革过程中，逐步形成了多种类型的农业合作经济组织和其他微观组织，主要包括村民自治组织、合作经济组织、村级党组织和直接介入村级经济、非经济事务管理的乡镇政府。但从实际运行的过程及效果看，旧的微观组织机制依然存在，其作用在某些方面甚至居于主导地位。另一方面，由于农村资源配置和农户经营决策的市场化程度不断提高，农户与微观党政组织、村民自治组织、合作经济组织之间的利益格局趋于多元化，各类组织运行的制度环境及其目标趋向、行为模式差异也日益突出。具体表现为:一是微观组织在支持农户经济及其相关产业组织发展、维护和实现农民利益方面的功能较弱;二是微观组织体系内部的制度性摩擦增加，明显地不利于提高农户的自组织化程度和农业产业化程度，也不利于促进农业及其相关产业的发展。因此，从农户与主要的微观组织之间相互关联的机理着手，分析中国农户运行中的微观组织机制，对规范农村非经济组织的行为，完善经济组织特别是各类合作经济组织的发展与运行环境，提高农户的自组织程度和农业产业化水平，促进农户经济及其相关产业组织的发展等，均具有重要意义。一、农户与村级合作经济组织间的组织机理分析在分户经营及农户组织化、农业产业化程度较低的条件下，中国农户最需要的就是在生产和经营过程中能为其提供高效率和低成本公共服务的经济组织，并通过合作经济组织、相关行业组织等市场中介组织，将小规模农户与复杂多变的市场连接起来，以实现商品化生产。近20多年来，在农村经济体制改革的管理体制与经营模式设计中，扶持和培育合作经济组织也始终是各级政府农村经济工作的重要内容。例如，在90年代中期历时6年的农村党支部整顿和2004年一号文件等党的一系列重要文件中，中央政府都反复强调合作经济组织建设的重要性及其经济意义。特别是在1995年以来的农业产业化及农业产业结构战略性调整过程中，许多地区都以农村合作经济组织建设为中介，探索加快农户改造的途径和涉农龙头企业培育的模式，在这种背景下，农民专业协会等农村合作经济组织得到了快速发展。但截止目前，农村合作经济组织的建设与发展还远不尽人意。例如，据陕西省农业厅调查，目前陕西全省共有各类农业专业协会370多个，但普遍存在组织机制缺乏规范性、服务功能辐射范围小、与农户结合极为松散等突出问题，而且全省尚未形成一个具有跨县域组织能力和服务功能的专业协会。其中的主要原因是，在经济后进地区的绝大多数乡村，合作经济组织只是有名无实。有些乡村依托村级组织，建立了合作经济组织，但大多数情况下只有“合作社”或者“经济联合体”这样的牌子，并没有农户所期望的公共服务功能;多数乡村连牌子都没有，即根本不存在农户所期望的合作经济组织;还有些乡村在种植和养殖大户、农产品运销及经营企业、农产品加工厂商、民营科技实体等主导下，以契约式合作、会员制联合等方式，组建起了多种形式的农业专业协会，但其组织体制、运行模式、利益机制等都是围绕这些大户或厂商展开的，农户在其中的权力和利益并不能得到保障。另一方面，即使在合作经济较为发达的东南沿海地区，农村合作经济组织运作中存在的问题也非常明显。一是合作经济组织的属性和社员的资格界定不清晰。从理论方面分析，农村合作经济组织主要应当是农产品与相关产品的生产者、加工者、运销者的组织，即是农户及其相关产业组织之间的自愿合作或联合。但在实际中，由于乡镇企业和村办企业较为发达，合作经济组织与村民委员会通常是重合的，而且在领导干部任免、一般人事安排和经济利益调整等方面，两者之间存在着非常密切的联系。由于村民委员会属于村域范围内全体村民的自治组织，将村民委员会与合作经济组织融为一体，并硬性将其确定为合作经济组织，村民委员会在事实上就会以合作经济组织的身份对农村社区的农户及其相关产业组织进行领导、指挥和控制，而农户或村民又无法自由选择进入或退出该组织。因此，这实际上是一种行政与合作社结合的行政化经济组织，而不是真正意义上的合作经济组织，这种组织缺乏持久的生命力。二是由于缺乏宏观性的农村合作经济组织法及专业性的管理条例，加之许多地区现行的农村合作经济组织是在地方政府（主要是县乡政府）或部门（主要是农业局、科技局、经贸局等行政管理部门）的主导下，根据形势发展的需要而建立起来的，虽然在一定程度上反映了市场经济发展的需要，也符合地方政府的调控偏好，但其管理及运作过程具有浓厚的行政色彩。在这种条件下，农村合作经济组织本身既没有法律地位和法律保障，又缺乏其成员都能接受的章程和管理规范，因而很难按照农户的愿望和要求，自主、独立、合法的发挥其服务职能。可见，农户与现行的合作经济组织之间相互联系的机理，同时受行政管理机制、村民自治机制、市场经济机制调节，这也是其中的联系机理发生扭曲和合作经济组织服务功能较弱的根本原因。而导致多重调节机制同时并存的根源，又在于政府长期以来农村经济政策调整和经济体制改革的思路。从经营活动看，农户确实需要某种社区组织为其提供经济服务。在农村改革初期，农户就抱怨基层政府只向其收费，却不为其提供高效率、低成本和符合需要的服务，而且这种呼声在20世纪90年代不断升级。进入新世纪以后，农户层次的高效率、低成本和符合需要的服务供给短缺局面并未得到根本改变。中央及各级政府一直高度重视这个问题，但实际效果和进程很不理想，其主要原因是村级组织在生产和经营方面的公共服务功能尚未充分发育，在行政管理方面的统一程度也未得到强化。另一方面，在人民公社的制度框架中，生产队是基本的组织单位和核算单位，也是基本的生产和经营单位，但实行家庭联产经营制度之后，村民小组基本丧失了原来的生产队功能。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民小组也不再是农村微观组织的独立层次，而独立管理层次是行政村。但与村民小组相比，行政村在集体土地等基础性经济资源方面是更为集权的管理层次。村级微观组织的独立层次由村民小组转变为村民委员会，其职能也同时发生了重大转变。其中的主要变化为:一是土地的发包权由村民小组向村民委员会集中。实行家庭联产承包责任制的初期，土地发包权主要属于生产队（即等同于村民小组）。目前《村民委员会组织法》中明确规定，土地的发包权只属于村民委员会（等同于原生产大队）。从农村社区公共管理角度分析，土地承包管理权上升有助于提高土地资源分配的公正性和使用的效率，也符合乡村社区公共资产、公共事业管理发展的特点和方向。但另一方面，由于村民委员会的行为不够规范，土地管理中的权属关系以族缘关系、地缘关系、情缘关系为基础，结果导致自然经济色彩和传统文化色彩浓厚的各种组群之间的集体性冲突与摩擦不断出现。二是其他集体财产管理权也向村民委员会集中。按照政府的改革思路，集体财产主要由村级合作经济组织来经营管理，但在绝大多数地区，由于农村合作经济组织缺位，村党支部和村民委员会直接取代了合作经济组织，即由党支部控制下的村民委员会直接支配集体财产。结果是村民委员会与合作经济组织完全重合，并形成一种新的政社合一的组织结构———行政村，行政村既直接管理土地和集体财产，又直接管理农户及其相关产业组织。三是行政村的公共服务组织发育滞后，村民自治组织的经济服务功能尚未形成。在东南沿海地区，合作经济组织虽然比较发达，但又常常替代了村民自治组织，有的地区村民委员会只是村级合作经济组织的一个部门，从而形成了另一种形式的政社合一的村级组织结构。二、农户与村党支部和村民自治组织间的组织机理分析由于上级党组织在直接任命村级干部时，赋予了党支部书记以最高权力，因而通常而言，在村级组织体系与权力结构中，党支部居于核心地位，其中党支部书记又是决策中心，并对村域内的事务负总责。村民委员会居于次要位置，村民委员会主任只是党支部书记的配角，并对党支部书记负责。但当民主选举机制直接介入村级层次以后，即当政府按照《村民委员会组织法》的规定，通过选举来重新配置村党支部和村民委员会的经济管理权力结构时，这种由村民民主选举所形成的、自下而上的新的管理结构（村民委员会，其代表为村民委员会主任），必然与党的组织体制中由上级任命的、自上而下的管理结构（村党支部，其代表为党支部书记）发生冲突。在正常条件下，不存在上级指定或变相任命村民委员会主任，也不存在族缘型、情缘型和经济型等“大户”非法操纵村民委员会选举等现象，由于村民委员会以民主选举的形式产生，其管理经济的合法性和权威性具有更为广泛的民意基础，其运作与管理也更能反映和体现农户及其相关微观组织的愿望，因而原来以党支部为核心的管理结构受到直接挑战。其中的核心问题是:村民委员会及其主要成员要求依法拥有属于自己的经济管理权，而且这些权力是实在而具体的，主要包括集体财产管理权、集体土地和村办企业发包权、村级财务管理权、相关人事安排权。在过去的体制中，这些权利通常集中在党支部及其书记手里，现在则要求向村委会及其主任手里过渡。但实现了权力过渡以后，村党支部和村民委员会之间的利益矛盾进一步表面化。例如，2003年初，陕西省户县县委组织部对263名村党支部书记进行了问卷调查，结果其中71%的村党支部书记认为，目前村党支部和村民委员会之间的权力矛盾较为突出，两者之间的行为关系也是扭曲的;同时要求县委组织部以“村民委员会如何围绕村党支部这个核心开展工作”为主题，对全县的村民委员会主任及其成员进行培训。为解决由于权利过渡而造成的经济纷争，一些县（区、市）政府不得不按照传统体制模式，并明文规定必须是支部书记和村民委员会主任共同拥有这些经济管理权。更为重要的是，党支部和村民委员会之间经济管理权过渡导致的利益矛盾虽表现在村级层面，但正在逐步向经济体制的深处延伸。于是，在上级政府指导村级经济发展的具体工作中，也出现了明显不同的倾向和反差较大的做法，有的地方政府从维护村级经济集权管理的角度出发，规定村民委员会的重要活动必须向党支部请示和汇报，没有党支部同意不得单独召开村民会议，重大事情必须经过村党支部书记主持的党支部和村民委员会联席会议研究;个别地方政府从转换村级组织职能出发，依法支持村民委员会推进村民自治，并同时加强村民委员会的公共服务功能;还有的地方政府通过强化党支部的民意基础或以党支部书记兼任村民委员会主任等方式，来强化村民自治。但这些探索和模式的运作效果都不够理想。上述分析表明，新形势下村级党支部与村民委员会之间存在的行为偏差，根源在于农村管理体制和经济体制，这些问题只能通过深化体制改革来解决。同时也说明，农村经济体制改革以来，农户及其相关产业组织一直在一种介于计划经济与市场经济之间的微观组织环境中发展，而这种微观组织环境中存在着突出的体制性摩擦，即农户经济运行过程同时受到市场经济机制调节、行政组织机制干预和村民自治机制约束。由于这三种机制赖以存在的基础和调节目标、出发点、方式及强度等差异很大，因而严重制约了农户自组织化程度的提高和农村合作经济的发展。三、农户与乡镇政府间的组织机理分析从1985年全国完成政社分设改革算起，人民公社制度被废止已经有19年。但当前农村微观组织的运作方式仍带有浓厚的人民公社色彩，即直接行政干预和控制仍然是调节农户及其他微观主体行为的重要方式。农村改革使农户成为经营主体，而且农户经营活动的市场化程度不断提高，经营与决策中的自主性也不断完善。从微观组织的变革目标看，改革的基本方向应该是从“行政管理”转换为“服务支持”。例如，改革初期提出的双层经营模式、90年代初强调的农村社会化服务体系建设、WTO背景下相关农业法规与政策调整等，目的就是强调应围绕农户等微观主体的服务需求来建设农村组织体系。但就目前而言，该目标还远未达到，