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6.城市法制城市法制建设的基本要求：立法、执法、守法有法可依、有法必依、执法必严、违法必究问题：1、我国现行城市管理法规综述（不同规模等级城市其城市管理法规之比较）2、城市综合执法的实践总结城市管理工作的难点不是外部的原因造成的，而是内部的体制问题。这里说的不是城管局的内部体制而是政府的内部体制。集中行使行政执法权是大势所趋，是与国际接轨的必然趋势。城市管理综合执法指一个行政机关或具有公共事务管理职能的组织根据一定的法律程序，相对集中行使行政处罚权的一种行政执法制度，其涉及的是以市容市貌管理为主要内容的行政执法。集中行使市容环卫、城市规划、市政管理、环境保护、园林绿化、工商、公安交管等七个方面法律、法规和规章规定的全部和部分行政处罚权。1996年3月17日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”1997年5月北京市宣武区城市管理监察大队宣告成立，成为全国第一个综合执法试点城市。自1997年以来，至2002年8月，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。国发[2002]17号“国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”（国务院2002年8月22日）行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的：解决政出多门、多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制。提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。有利于解决行政处罚权的“三乱”，即主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱，体现了“精简、效能、统一”的原则。上海市政府在《上海市城市管理和环境建设1998---2000三年目标》中提出，实行综合执法和专业执法有机结合，形成市、区县、街道三级执法管理网络，使城管执法覆盖全面，落到实处。上海市建设和管理委员会城建监察管理处是上海市建设和管理委员会负责城市管理综合执法工作的内设机构，与上海市城市管理综合执法试点工作领导小组办公室合署办公。上海市城市管理综合执法的发展历程上海城市管理的执法模式先后历经七次演变：（一）专业执法网络的产生五十年代至六十年代中期，各地政府机关设置精干，行政执法工作比较简单。随着社会公共管理事务的增加，尤其是从八十年代起，城市建设管理高速发展，立法工作全面启动，行政机构愈宋愈专业化，由此专业行政执法队伍大量增加。1984年，本市城建系统依法成立了第一个专业执法机构----上海市环境监理所，1986年成立了第一支专业执法队伍----上海市市容监察大队，后又相继成立城市规划、环境保护、房产管理、路政管理、园林绿化管理专业执法队伍，依据国家和本市有关法律、法规、规章开展执法工作，初步形成了本市城建系统的专业执法网络。弊端：行政法律关系交错重叠，多头执法，往往相互推诿，形成执法死角、执法盲区；行政管理和行政执法职能分工细化、部门化，专业执法职能愈来愈狭窄，难以适应城市综合性管理的需要。专业执法队伍执法力量分散，覆盖面小，执法成本高、效能低，致使执法工作“横向不到边，纵向不到底”。(二)以克服专业执法的弊端为目的，区一级实施联合执法联合执法即由市或区城管部门牵头，各支专业执法队伍派员联合组成执法队伍进行城市执法管理。联合执法，规模大、声势强，对违法行为能起到巨大的威慑作用，也能对违法人员收到很好的教育功效，短期效果十分显著。但实践证明，联合执法并不是一种理想的城市管理执法形式。因为：联合执法的临时性，易产生短期行为，导致整治——回潮——再整治——再回潮的恶性循环；联合执法队伍的松散性，决定了联合执法难以形成合力，甚至使那些真正负有管理职责的部门养成了一种惰性---等问题多了、严重了，再去联合执法集中整治，结果反而降低了执法效能；联合执法还隐含着执法主体不合法、执法程序违法及执法权责不清等问题。(三)试点组建城市管理监察队，探索城区综合执法新路为解决专业执法和联合执法的弊端，1990年3月经市政府批准，静安区政府率先进行委托式综合执法的试点工作，组建了静安区城市管理监察队(同时取消区城建系统的各支执法队伍)，机构为副处级行政事业单位，编制150人，内设中队和街道分队，执法形式为委托型综合执法，即由区环卫、交通市容、工商、规土、园林、环保和卫生防疫等11个部门委托区城市管理监察队行使11个法规、规章的30余个条款的执法职能，执法范围为区内道路、广场、街坊等公共场所。队伍组建后，使静安的市容市貌和环境秩序在几个月内名列全市前茅，但在实践中也暴露出委托执法的局限和缺乏后盾的脆弱性，限制了城市管理执法工作的进展。这支队伍随着巡警综合执法的实行，在1994年被撤销。这是上海市综合执法的首次尝试。(四)建立公安巡警，在道路广场和公共场所对市容环境等进行综合执法为了更好地对城市市容环境进行执法管理，在借鉴静安区城管监察队综合执法经验，借鉴香港和一些发达国家的“一警多能”管理城市做法的基础上，上海市探索“一警多能”-----巡警综合执法。1992年底依据市政府制定的《上海市人民警察巡察暂行规定》，黄浦、静安和徐汇三区率先试点组建巡警，进行综合执法。1993年7月市人大常委会通过《上海市人民警察巡察条例》，随后在全市各区推广巡警综合执法。该条例明确规定，公安巡察部门的主要职责是：在道路、广场范围内维护治安秩序和公共安全；维护交通秩序；维护市容环境整洁和市政公用设施的完好；维护经济管理秩序。巡警进行城市市容环境卫生综合执法，具有独特的执法权威和威慑力；拥有6千人规模，能形成覆盖全市动态管理的巡逻网络；具备解决交叉型违章行为的条件，体现了一警多能。但巡警隶属于公安部门，其维护市容环境整洁的职责，往往与公安部门维护社会治安和交通秩序的职能发生碰撞，与人们的传统观念发生冲突。使巡警在市容环境执法的位置受到影响，“一警多能”达不到预期的效果。(五)适应特大型城市管理要求，探索第三层面综合执法上海市委、市政府在1996年市城区工作会议上，提出了积极探索建立“两级政府、三级管理”新体制的政策措施。为适应城市管理重心下移的要求，作出了城市管理综合执法分三步走的决策，即第一步，在城市管理第三层面——街道实施综合执法；第二步，在城市管理第二层面实施综合执法；第三步，建立全市新的行政执法体系。1997年依据《上海市街道办事处条例》的授权，本市100个街道在试点的基础上全面组建街道监察队，在街道辖区内实施对市容、环境卫生、市政设施保护、绿化、环境保护、规划等方面简易程序的综合执法。街道综合执法走出了上海城市行政执法体制改革具有创造性的一步。它突破了传统的行政执法体制，使执法管理从突击整治向长效管理转变，在改善城区环境面貌中发挥了主力军作用。实施城市管理第三层面综合执法也遇到一些问题：队伍力量和素质与城区综合执法任务和要求还不相适应；市、区两级现行的专业执法管理体制与街道综合执法管理体制即条与块难以衔接和形成合力；也难以适应行政体制改革和行政审批管理权与行政处罚权分离、行政机关行使行政执法职能等政府职能的转变。根据《行政处罚法》的规定，街道监察队依据地方法规授权建立，因而只能是具有管理公共事务职能的事业单位，当行政处罚权归到行政机关后，这支队伍存在的法律依据也就失去了。(六)探索非行政性区域和城市管理第二层面综合执法近两年，上海市人民广场地区、陆家嘴金融贸易中心区、铁路上海站地区、南京路步行街、民用机场地区等市级重点地区、交通枢纽、主要商业街，分别依照有关政府规章成立监察队。监察队受有关行政管理部门的委托，负责行使该区域内包括社会秩序、市容环境、绿化、道路设施管理等方面的行政处罚。这些区域的综合执法实施后，执法主体和责任由一支队伍承担，确保了重点地区、交通枢纽、主要商业街体现出国际大都市的市容面貌。与此同时，浦东新区为了提高新区一级城管执法工作的效率，积极进行综合执法的探索。1998年10月底把市容监察支队、城市路政管理支队、公路路政管理大队、园林绿化监察支队、陆上客货运输稽查大队、排水监察中队整建制合并组成浦东新区城市管理监察总队。(七)实施区域市管理综合执法的试点2000年3月上海市委、市政府在上海市社区工作会议上明确进行区城市管理综合执法的试点，2000年7月，市人大常委会通过《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，依据市人大授权，从12月起，开始在部分区实施城市管理综合执法试点工作。2001年初，在市十届人大四次会议上131位代表联名提出了《加强城市市容和交通管理，改善市民生活环境案》，从而吹响了新世纪第一年全市环境创新工作的号角。武汉市城管战线围绕认真贯彻市委、市政府环境创新的总体战略，以落实市人大3号议案、政协提案，加快环境创新，三年争创一流为切入点，以提高城市管理水平，提高市容市貌档次，提高人民生活质量为己任，切实加大城市管理力度，全面推进城市环境整治，城市环境面貌发生了明显的变化。武汉市城市管理综合执法工作进展情况2001年5月，经国务院法制办公室《关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]137号）文批复同意，武汉市开展城市管理相对集中行政处罚权的试点工作。在这次机构改革中，武汉市结合实际，遵循建设与管理相分离、决策与执行相分离、审批与处罚相分离的原则，重新设计和构架了城市管理机构，在撤消原市政局、环卫局、公用局、市容办的基础上，组建了市城市管理局、市城市管理执法局。由城市管理执法局集中行使市容环卫、城市规划、市政管理、环境保护、园林绿化、工商、公安交管等七个方面法律、法规和规章规定的全部和部分行政处罚权。武汉市于2001年9月30日正式挂牌成立组建了市城管局和市城管执法局，下设各区分局，并出台了《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。“七顶大盖帽”合并。武汉市坚持依法行政集中行使行政处罚权《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》是经国务院法制办公室批准实施的一项行政管理法规，是行政处罚法确立的一项重要制度。其主要职责是：在城市管理领域，行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行政城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权，对饮食服务行业油烟污染的行政处罚权，对向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的行政处罚权，对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行政处罚权；行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。日目前武汉市城管执法中的问题城管执法要有自己的工作安排现在，执法队根本没有自己的时间对城市管理工作进行合理安排。第一任务是迎接各级领导领导检查、开会、甚至路，过都要进行周密的迎接。电台叫个不停，一会这里，一会那儿。一星期少则三四次、多达十多次。这是典型的欺骗领导，各级领导到基层根本看不到真实的状况。这么干，不知是大领导要求，还是小领导怕丢帽子。第二任务是罚款