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第十三章行政监督1行政管理学第十三章行政监督第一节行政监督基本理论第二节行政监督体系第三节我国行政监督体制的完善第十三章行政监督2通过本章学习，使学生了解对权力制约的理论基础是什么，系统掌握行政监督含义、功能以及我国的行政监督体系包括哪些，能够理解我国行政监督体系存在哪些问题，探讨解决途径。在消化理解理论知识同时，并引导学生形成正确的权力观念。教学目的第十三章行政监督3第一节行政监督基本理论一、行政监督的含义二、行政监督的理论基础三、行政监督的功能第十三章行政监督4第十三章行政监督5第一种观点行政监督理应解为“监督行政”。凡是对国家行政机关及其工作人员所进行的监督，都可以称之为行政监督。它可分为内部监督和外部监督。第十三章行政监督6第二种观点凡是行政机关所实施的监督行为都是行政监督。它包括行政机关内部上级对下级的检查督促，行政组织内部专门的监督机构所进行的监督，国家行政机关对整个社会组织和公民个人所进行的监督。第十三章行政监督7第三种观点行政监督有广义和狭义之分。狭义上的行政监督是指国家行政机关内部对自己和自己的工作人员的监督。广义上的行政监督是指立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、公民、社会舆论等众多的政治力量和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。第十三章行政监督8行政监督是指作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务员行使国家行政权所实施的监督。第十三章行政监督9解析行政监督的含义行政监督的主体。在我国，行政监督的主体包括国家行政系统内部监督和外部监督。行政监督的客体。行政监督的客体是国家各级行政机关及其公职人员行政监督的内容。实施行政权力产生的行政行为第十三章行政监督10第十三章行政监督11走进行政监督第十三章行政监督12上班期间，公务员应该做什么，2002年由人事部发布的《国家公务员行为规范》中，就明确规定了公务员在工作时能做什么不能做什么。2007年发布的《行政机关公务员处分条例》第20条也规定了“玩忽职守、贻误工作”等行为将受处罚。《公务员法》中，在“公务员义务”部分，也有“全心全意为人民服务，接受人民监督”、“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”等规定。第十三章行政监督13第十三章行政监督14二、行政监督理论基础（一）权力与行政监督权力制约权力——分权制衡理论权利制约权力——人民主权理论（二）人性与行政监督道德制约权力——社会契约论第十三章行政监督15分权制衡理论—以权力制约权力分权制衡论也称为权力制约论，它是主张西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。这一理论强调，为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。代表人物：亚里士多德、洛克、孟德斯鸠、杰斐逊、汉密尔顿。第十三章行政监督16评价：分权制衡论对权力的制约最为直接有效，但不可能解决所有的权力滥用问题。第十三章行政监督17人民主权理论—以权利制约权力人民主权理论是西方思想家基于社会契约论和主权论所提出的民主理论，是近代西方政治发展史上一个重要的理论成果。这一理论强调人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，人民对国家有天然的监督权。代表人物：莫耐、洛克、孟德斯鸠、卢梭第十三章行政监督18评价：虽然人民主权论很好地解释了权力的真正来源：人民权利，并引申出人民应起到监督政府和制约政府权力的作用，但事实上，由于作为委托人的人民本身出于权力约束的弱势，因此，很难有效制约公共权力。第十三章行政监督19社会契约论—以道德制约权力以道德制约权力。在西方政治思想史上，霍布斯、斯宾诺沙、洛克、卢梭、康德和罗尔斯等都从不同层面上探讨了社会契约论。从其契约价值上讲，它们包含两个共同点:第一、契约签订的直接动力在于契约双方当事人之间要达到某种目的；第二、契约意味着双方当事人之间权利义务的对称性。第十三章行政监督20评价：由于权力主体的道德水平无法衡量，而且道德的约束是软约束，缺乏刚性，因此，道德虽是对权力制约必不可少的因素，但其制约能力并不是十分理想。第十三章行政监督21三、行政监督的功能(一)预防功能(二)惩戒功能(三)保障功能第十三章行政监督22(一)预防功能1.通过行政监督明确了认定行政机关及其工作人员违法行使职权的标准。2.通过行政监督明确了行政机关及其工作人员违法行使职权的范围。如《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中第5条明确规定了12种可以给予纪律处分的违法失职行为。3.通过行政监督明确了行政机关及其工作人员违法行使职权的法律后果。如行政机关及其工作人员违法行使职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的，依法应当承担国家赔偿责任。对引起国家赔偿有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。第十三章行政监督23(二)惩戒功能行政监督的惩戒是一种防止行政违法失职行为漫延的一种手段，是国家对行政违法失职行为的一种法律制裁。美国联邦《政府组织与雇员法》规定，司法部长对接受一百美元以上礼品的政府工作人员，可以在地区法院提起民事诉讼。法院应判处罚金。罚金按违法所接受物品的估价金额另加5000美元计算。我国《行政复议法》第35条规定：“行政复议机关工作人员在行政复议活动中，询私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第十三章行政监督24(三)保障功能实现保护因行政违法失职行为而受到损害的国家、社会和他人的利益，从而维护社会发展所需要的基本法律秩序。2000年1月22日在广东省第九届人民代表大会第三次会议上，人民代表提出的《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案，对省环境保护局不依法行政的渎职行为行使监督权。2007年，原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸因滥用职权、官商勾结，造成多起重大医疗事件，查实后被判处死刑。郑筱萸死刑对于健全现行监督机制，保障药品安全有重要的意义。第十三章行政监督25一、行政监督的内容二、行政管理内部监督体系三、行政管理外部监督体系第二节行政监督体系指具有法定监督权的多元监督主体在对政府行政机关及其工作人员进行监督时的任务和权限划分体系。第十三章行政监督26一、行政监督的内容（一）监督决策是否科学、合法。（二）监督行政管理行为是否合法、合理。（三）监督行政部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力。（四）监督自由裁量权是否被违规滥用。第十三章行政监督27二、行政管理内部监督体系行政管理内部监督是指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督机关对一般行政管理机关以及行政部门对工作人员进行的监督，它是行政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、制衡等自体监督体系。第十三章行政监督28行政监督内部体系特种监督专门监督行政复议一般监督第十三章行政监督29行政机关内部一般监督可分为以下二种：（1）直线监督：上级对下级、下级对上级（违法违纪，检举、控告）（2）职能监督（业务内容为核心的专项监督，如人事部、财政部的监督）基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关间、同级行政管理机关间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。第十三章行政监督30行政监察专门监督我国行政监察机构包括：①国家监察部②监察部派出机构③地方行政监察机关我国行政监察机关实行双重领导体制专门监督指在行政管理主体内部设专门监督机关，即专门监察机关实行的监察活动。我国行政管理专门监督中，最为核心、常用、有效的专门监督是国家行政监督机关实行的行政监察活动。第十三章行政监督31行政监察的权限《行政监察法》规定行政监察机关有权检察监察对象贯彻执行国家政府、法规情况，查处违法行为；受理对监督客体违法、违纪行为的申诉和控告；审议本级政府任命人员的纪律处分事项；教育监察对象遵纪守法等。第十三章行政监督32长春市朝阳区违法强拆致人死亡一案中，长春市科信房地产开发有限公司在未与居民签订补偿安置协议情况下，组织雇佣数百人、18台钩机进入拆除现场，采取暴力手段强行拆除，致使一名被拆迁人被埋窒息死亡。第十三章行政监督33监察部责令长春市政府向吉林省政府并国务院作出深刻检查，责令长春市市长向全市人民公开道歉。吉林省纪委、监察厅决定：给予长春市副市长王学战等人给予行政、党纪处分；科信公司总经理杨喆等11名涉案犯罪嫌疑人已移送司法机关处理。第十三章行政监督34行政监察机关和其他监督主体的关系①与党的纪律检察机关纪委的关系。（合办）②与检察机关的关系。（触及刑律的，送检察机关。）③与社会力量的关系。（信访局）第十三章行政监督35审计监督主体（1）国家审计机关：国家审计署、地方审计局（2）部门单位内部审计机构：独立行使审计职权。（3）社会审计组织：会计师事务所、审计师事务所我国审计机关实行双重领导体制是指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。第十三章行政监督36审计机关的特种监督审计监督内容（1）审计本级政府各职能部门和下级政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况；（2）审计监督中国人民银行的财务收支情况；（3）审计监督国家建设项目预算的执行情况和决算；······我国审计机关实行双重领导体制第十三章行政监督37审计机关的特种监督审计监督主体的权限审计法规定：（1）要求报送权（2）检查权（3）强制权（4）建议权（5）审计决定权第十三章行政监督382003年10月至2004年1月，审计署组织17个驻地方特派员办事处，对17个省(区、市)的50个县(市、区)2002年和2003年上半年基础教育经费投入及管理使用情况进行了审计调查。审计调查发现，43个县地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校挤占、挪用、滞留各类教育资金4.45亿元。对此国家提出要严肃纪律，严禁挤占挪用教育资金，严肃查处挤占挪用教育资金等违规行为。（政府自身的监督）第十三章行政监督39行政复议特点（1）行政复议的主体是特定的行政机关（2）行政复议的对象是引起争议的具体行政行为（3）行政复议是依申请行为（4）行政复议是一种行政司法行为行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。第十三章行政监督40行政管理外部监督体系指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道的、多种形式的异体监督。第十三章行政监督41社会监督政党监督司法机关监督权力机关监督行政管理外部监督体系第十三章行政监督42一、权力机关监督是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，是有法律效力的最高层次的异体监督。1.财政预算监督2.工作报告审议3.法制审查4.人事监督5.质询和询问6.视察与调查第十三章行政监督43万文国等10名省人大代表联名提出了《关于滨江桥收费站迁移的质询案》。省政府对代表的质询案予以了高度重视，认为代表提出的意见合理，积极协调各有关方面落实质询案提出的要求。日前作出决定：于2005年1月15日正式停止收费，并抓紧拆除收费站。（权力机关的监督）第十三章行政监督44司法机关监督是指司法机关作为监督主体对机构及其活动实施的强制性监督活动。监督主体：国家检察机关和国家审判机关监察重点：监督行政管理主体及其人员具体行为的合法性。第十三章行政监督45二、司法机关监督审判机关监督（1）对刑事案件（民事案件、行政案件）进行审理和判决，依法追究政府管理主体及其工作人员在刑法案件所应负的违法、侵权的刑事责任。（2）通过司法建议通知书、司法建议等形式，向有关机构及其主管部门提出改进工作的意见和建议。第十三章行政监督46二、司法机关监督检察机关监督（1）对行政管理中触犯刑法的管理主体及其工作负责人进行批捕和提起公诉，以此来实行监督。