政府转型、公民社会与中介组织功能定位

政府转型、公民社会与中介组织功能定位唐兴霖上海交通大学国际与公共事务学院教授中国大陆其改革开放的路径起点是：行政型国家主导。大陆政府管理转型包括结构转型、制度转型、战略转型与策略转型四方面。政府管理转型的重点应在于：拓展有利于公民社会成长的“制度空间”；加强政府同处于“国家活动范围之外”的社会公益组织，即同社会中介组织建立一种互动与合作关系。在政府管理转型过程中，社会中介组织具有治理供给、冲突缓解、张力维持与交往网络形构等重要功能。政府转型的逻辑中国大陆社会改革开放的路径起点是：行政型国家主导一切。随着国家自上而下“自我转化”的深进：一方面，以往国家的计划性、全能性色彩日益衰微，继起的是社会的理性化、自主化；另一方面，由国家主导的“追赶型现代化”和“强制性制度变迁”，使得中国的转型社会亦成了“风险社会”。面对这一困境，由于国家缺乏市场资本、社会资本与政府资本共同形构的“多元治理”供给，而致使全能主义政府感到形单影只束手无策；风险社会下治理的缺位造成了市场机制失调、社会失范、政治建制的合法性式微等。结构转型社会学家涂尔干政治疾病同社会疾病同出一源，即缺少能将个人与国家连接起来的次级组织。社会结构缺乏一充当沟通与交往机制的社会中间层，构成转型社会中的风险与社会冲突的根源。结构功能主义社会实体的外部构成决定其功能角色的定位，而社会实体的内部结构影响其功能的具体发挥。政府管理转型的首要任务在于打破传统家国一体、国家高度统合社会的社会结构，实现结构转型。权力精英对资源的掌控权弱化，福利社会化；公众对官僚结构的依赖性降低，社会日益去行政化和去单位化；公民文化逐步兴起，导致权利意识升温，权力距离感式微。权力媒介成为资源权威性分配的首要资本；机会结构受到掌权者操控；社会中权力距离感显著。结构转型再分配经济社会主义市场经济参与主义的公民文化一方面，公众的公共精神被激起，参与社会团体兴趣日益浓厚，中国公民社会得以扩张。另一方面，公民文化观念改变了过去对全能主义政府模式的信奉，而愈发觉得公民社会中中介组织应当扮演一更加积极的角色。结构转型强调政府的功能角色应从当下“一主二仆”，即政府主导市场与民间部门格局下的家长身份，转向“三足鼎立”。市场资本政府资本社会资本制度转型政府为何要监管？德龙教授存在一些自然的原因，对市场和行业进行一些必要的监管是必须的。吉尔伯特教授监管“自然的原因”：首先，是市场失灵；其次，税收；最后，监管带有政治性考虑。王绍光教授外部性问题、权利不对称及信息不对称三方面分析政府监管的必要性。全能主义政府与监管型政府的比较全能主义政府监管型政府干预的范围全面的有选择性的法规的本质行政指令通行的法规法规的实施被监管者被监管者和监管者执行人的位置內部外部执行的方式劝说和行政处罚罚金和刑事处罚资料来源：王绍光．中国治理模式的转变[A]，吴敬琏主编：《比较》（第13期），2004.7，页制度转型政府监管的必要性监管型政府强调政府建制的有限有效；其主要职责在于为市场和公民社会提供法治环境与产权体系，降低交易成本。政府是卡蓝默所称的“管理型国家”，而非“发展型国家”。前者职责仅限于组织公共服务和确定经济生活的游戏规则，而不像发展型国家那样试图“在经济和社会发展方面发挥主要作用”。这种由全能主义政府向监管型政府的制度转型同结构转型中所界定的政府角色是一致的；因为二者皆强调政府重新界定自己的功能定，退出市场领域和私人领域，为公民社会和社会中介组织拓展制度空间。政府管理的制度转型强调由昔日的全能主义政府向监管型政府转型。一方面，注重政府的有限而有效，即政府的“制度化水平”的提高。另一方面，强调政府对市场和公民社会的有效监管，注重为公民社会及其相应组织的功能发挥才创造制度空间。哈贝马斯：“监管型国家寄希望于非等级的谈判系统对社会子系统进行调试”。战略转型政府战略受到社会的主要矛盾和经济结构制约，其战略选择影响到行政决策的重心。中国当下政府战略转型的考虑标准为：继续推进改革开放，而不产生新的风险；内化原有风险，使其不至于演化为对社会秩序和政治建制构成实质性危害的“冲突”。增长，以经济指标考核地方政府及公务员的政绩；奉行一种“追赶型现代化”。再分配经济；奉行“革命平均主义”；旨在实现“社会的非阶层化”，减少社会的层际冲突。公平与绩效的“战略组合”；政府的战略转型应保持同制度转型的目标取向；高度监管的社会。战略理念的转型大同社会小康社会和谐社会策略转型政府策略是指政府具体的治理模式与政策执行方式，以及在财政、风险与冲突等约束条件下政府的政策取舍。回应风险与冲突的政府策略转型两条主线由政府“官僚主义”式的统治弄断向“结构多元主义”治理转型由“生产型政府”的微观角色向“供应型政府”的宏观主体转型回应风险与冲突的非公共权威对风险与冲突的响应并不限于官僚结构，官僚主义统治并不是放之四海而皆准的万灵丹；也就是说风险的内化与冲突的缓解并不一定要诉诸于公共权威。贝克认为在风险社会中我们所需要的是一个“反思”的空间，以便促使现代化走上“反思现代化”进程；同时他强调应形构一世界性的公共领域，，即世界性的公民社会，从而在“亚政治”格局中形成一多元治理结构，即由政府、市场与社会中介组织共同组成“三足鼎立”式的治理模式。政府的策略转型延续了上述结构转型、制度转型与战略转型的一致性，即强调政府由官僚主义统治走向多元治理；及政府同公民社会的合作关系。公民社会的结构与中介组织发展的意义政府管理转型的重点应在于：拓展有利于公民社会成长的“制度空间”；加强政府同处于“国家活动范围之外”的社会公益组织，即同社会中介组织建立一种互动与合作关系。一个前提条件是：公民社会与中介组织具备应对相应冲突与风险的机制和功能。概念源起“公民社会”一词转译自英文“Civilsociety”，后者是一具有浓厚欧洲血统——即受新教传统、自然法与自然权利观念、契约论与自由政治文化以及资本主义生产方式形塑的历史概念。哈贝马斯称“无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。公民社会的价值特征达仁道夫曾总结为：“要素的多样性”、“社会团体自治”及公民道德三种。国内学者何增科亦曾概括为：个人主义、多元主义、开放性、参与性及法治原则。公民社会的结构公民社会的外部构成意味着构成公民社会外部的关系与制度网络，这个网络是由特定的经济类型、权力类型、私人领域与公民社会及其相互之间关系共同形构的。结构生成公民社会的内部构成主要是指其赖以发挥作用的机制构成。在任何有所作为的公民社会中都存在两种机制，一种是公共领域，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识。另一种是市场经济，主要功能在于经由谈判达成互惠的协议。成熟的公民社会需要完善的外部社会构成和内部社会结构，并且应妥善处理结构之间的张力与互动。公民社会的外部构成（戈登·怀特）哈贝马斯论公民社会哈贝马斯认为：“公共交往过程越是服从一个来自生活世界的市民社会的内在机制，它的进程就越是不受扭曲”；相反，倘若结构之间的关系处理不当，一方面，过于强调结构之间的独立性，致使出现卡蓝默所担心的领域分割、行动者分割、职权分割等局面，使治理陷入“破碎的民主”的困境之中。另一方面，过于强调结构的“依存”，忽视了结构之间的“张力”。会导致无力社会与‘难治理的’国家”的局面。全球结社革命（莱斯特·M.萨拉蒙）莱斯特·M.萨拉蒙教授称：“的确，我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起于19世纪后期的世界的重要性。”其后果是“第三部门”，即社会中介组织量的膨胀与质的更替，他们为公众在追求公共目标的过程中得以发挥个人的主动性和创造性提供了中介。据此，萨拉蒙断言：“事实上，真正的‘全球结社革命’已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的浪潮。”社会中介组织的特征：一个缺乏共识的领域王绍光萨拉蒙重富真一组织性：即这些机构都有一定的制度和结构。2.私有性：即这些机构都制度上与国家相分离。3.非营利性：即这些机构都向他们的经营者或“所有者”提供利润。4.自治性：即这些机构都基本上是独自处理各自的事务。5.自愿性：即这些机构都的成员不是法律要求而组成的。王绍光教授民间非营利组织具有：组织性、志愿性、非营利性、民间性、自主性和非政治性等属性。其中，非政治性是指民间组织所从事的活动集中在公益服务和互惠行为上，不参与政治性活动。显示出了以下特性：1.非政府性；2.非营利性；3.自发性；4.持续性/形式性；5.利他性；6.慈善性。中国大陆的民间组织发展趋向发展趋向产生动力组织的规模活动內容运作方式管理体制由“政府选择”走向“社会选择”将从互不信任下的单打独斗，向寻求多元结盟之道转换双重管理体制、分级管理体制及非竞争性原则向政府监管下更加赋权与自治方向发展从全国性向地域性和地方性的草根民间组织过渡从文化性与经济性等向政治、经济与文化性多元化发展中国的中介组织兴起对治理变革的意义保守主义者两种不同的观点汤森、沃马克的研究中国几千年“政治国家”的影响，在中国古代未曾产生过真正意义上的公民社会与社会中介组织。2.现代中国社会受“政党国家体制”及命令式再分配经济的影响，致使中国长期处于国家统合社会、福利国家化的不良局面。结论是，公民社会理论在中国不切实际。汤森、沃马克的研究194919661976至今政治动员，它们动员起一般的民众来辅助与支持党和国家机构的工作；利益表达，这些组织在党的从群众来，到群众中去的群众路线的实施中发挥了重要的作用。决策影响，这些组织为“有组织的表达”提供了整合的管道；变革的催化剂，政治家们总是试图从群众性组织反映出来的信号中揭示出政策的不足，并即使予以调整。公民社会与中介组织在中国的发展前景中国虽然没有西方意义上的“公民社会”，但历史和现实资源中仍旧有许多可资借鉴的经验。中国的经济形态由再分配经