对新形势下执行能力的思考

1对新形势下执行能力的思考一、关于执行能力所谓执行能力，是指人民法院依照《宪法》及有关程序法的规定，通过独立公正地行使执行权，来实现全社会公平和正义的本领和水平。从我国司法实践来看，影响、制约我国法院执行机构执行能力的因素主要是我国经济转型时期涉及大量民事案件需要执行与现阶段面临的司法环境、司法体制、执行队伍素质暨人民群众对法治要求之间的矛盾。人民法院执行机构作为国家的强制执行机关，它的职责和作用就是在党的领导下，依法独立的行使执行权，通过司法执行活动调整各种社会关系，制裁违法行为，实现全社会的公平和正义，从而达到巩固党的执政地位和国家的长治久安、建设和谐社会的目的。二、关于执行工作性质法律的生命在于法律的实现，而执行是法律获得生命必不可少的形式与途径。从执行权属性分析来看，民事执行权是一种介于司法权与行政权之间的、相对独立的国家权力。从执行实施权来看，它一种单向行为，由执行机构依职权主动进行，遵循职权主义和当事人主义原则，体现了国家公权力的强制性和权威性和它所追求的价值目标——公平和效率。从这个角度看执行实施行为与行政行为类同，具有行政属性。执行裁判权是指在执行程序中，执行机构对执行程序参与人请求或争执的事项做出的决定或裁判，在执行当事人及利害关系人的参与人的参与下进行。在裁判过程中，执行法官以中立者的身份对当事人或利害关系人提出的主张和理由进行审查判断，目的在于对程序参与人的请求或异议事项2做出裁判，确保国家公权力的正当运作。从这个角度看，执行裁判行为与审判行为类同，具有司法性质。但从执行裁判案件所占整个执行案件的比例来看很小，执行程序的行政性更重，具有行政权的基本属性，与立法、司法等其他国家权力相比具有广泛性、主动性等特点。因此，执行权本身的属性就决定了整个执行行为的过程必须始终贯彻着国家的强制性，以国家的强制力保障权利人的私权，确保法律程序的安定与社会秩序的稳定。但遗憾的是，在这个问题上学术界已有共识，但在司法界和权力高层至今没有形成共识。例如，我们之所以把“执行庭”改为“执行局”，就是要突出执行工作的行政属性，便于领导、协调和指挥执行工作，但名称虽然改了近八年，时至今日，对执行工作的管理却还是老套路。三、关于执行工作管理由于我国法院是审执合一，执行工作由法院负责，因而，长期以来对执行工作的管理也沿用审判体制的摸式，形成“执行工作审判化管理”的现象。执行权的属性决定了执行工作的性质，要求将法官的审判工作同执行员执行工作区别开来，分别管理。但由于我国目前还没有一部完整统一的《强制执行法》，在《法院组织法》与《法官法》上，也没有对执行机构的名称、职责范围，以及执行员的法律地位、职责加以明确，但案件的执行工作却由人民法院担任，导致人民法院将两种不同职能，不同性质的工作混同管理，形成“审判员”即“执行员”或“法官”即“执行官”的错误观念，在领导和社会公众的眼中法官和执行官一样被认为是文官，如执行员同法官一样，制式的法官制服改成了文官式的西服，配备枪支的权利也同法官一样同时被取消。这种理念与现行装备同执行员代表国家依法履行职责，强制债务人履行义务，维护国家法律尊严的活动极不协调，起不到强制执行的震慑力。同时，这种文官式的执行活动，很难使被执行人感受到人民法院依法强制执行的精3神压力，知情的群众也未必受到很好的法治教育，相反会产生人民法院强制执行也不过如此的想法，从而丧失对人民法院执行工作的信心，动摇对国家法律强制力的信任。另外，我们法院相关决策部门对如何管理执行工作，使其正常运行，也缺乏科学性，并不断给执行机构削足适履，存在“头疼医头，脚疼医脚”的问题。近年来，全国法院执行系统违法违纪人数呈上升趋势，从反映出来的案例来看，在评估、拍卖和执行款(物)管理方面出现的问题较多，据此，上级法院就决定将执行实施权中的评估、拍卖权拿到技术处，将案件执行款拿到财会室管理。特别是基层法院的评估、拍卖工作上管一级，直接由所在地区中院技术处行使，使司法执行实践中出现很多法律上的障碍，无法解决。但从另一角度看，这部分权力拿到司法辅助部门行使，这部分干部难道比执行干部素质高，真的不为“钱”所动?如果司法辅助部门再出了问题，我们该如何解释?这部分权力又将如何行使?再往那拿?应该说，对被执行人的财产依法进行评估和拍卖是法律赋予各级人民法院执行机构职权之一，是执行工作中的一个环节，不容分割。一是从我国《民诉法》“执行措施”第二百一十七条至二百三十一条规定的内容来看，都是“被执行人未按履行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权冻结、划拨被执行人的存款;有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入;有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产;财产被查封、扣押后，执行员应当责令被执行人在指定期间履行法律文书确定的义务。被执行人逾期不履行的，人民法院可以按照有关规定交有关单位拍卖或者变卖被查封、扣押的财产……;”由此可见：我国《民事诉讼法》以及修改后的《民事诉讼法》都将执行权确定在法院的执行机构，都明确将评估、拍卖等强制执行权确定为强制执行措施;都明4确规定“执行工作由执行员进行。”最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》、最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》和最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》，都明确规定了评估、拍卖是法律规定的强制措施中的一种;评估、拍卖由承办案件的执行法院具体办理;评估、拍卖等执行措施由执行员负责进行;很多技术处的工作人员不具备法官身份，大部分是成立司法鉴定中心时当地政府给配备的事业编人员，没有执法资格。但令人遗憾的是，法院对自己管理的工作也不能依法、按章办事，使目前执行工作实际操作的相应改革措施与法律规定相悖。四、关于领导层面对执行工作的认知近年来，人民法院的执行工作遇到了前所未有的困难，对此，相关部门也在“怎样办”等问题上制定了措施，想了一些办法，但从根本上讲，法院对提高执行机构执行能力的重要性认识还远远不够，往往是“说得多，做的少”，“会议上讲了一大堆，会后能落实的不多”，如“对异地执行的限制”、“要把素质高的干部调到执行机构去”、“提高执行人员的待遇”、“配强配齐执行装备”等等，但对各级法院执行机构的人员状况?如何提高执行人员的待遇?执行机构应配备什么样的装备?多少算配齐?什么样质量的装备算配“强”?都没有任何标准，上级法院的规定、要求，下级法院执行的如何，执行与不执行，都不得而知，有的法院甚至顶着不办，另搞一套;检查工作，习惯于“跑”马观花，走过场，听汇报。具体表现：51、在干部管理和使用上，也往往是把各庭室水平低的;经常犯一般小错误、或被各庭室优化组合下来的;年龄大或从前勤退下来的司机以及不具备执法资格的工勤编人员等调到执行局。事实上，近年来一些法院执行机构违法违纪的干部，大多是在原岗位经常有反映或到执行岗位后群众、本庭室常有反映，应调整未调整，或应调整、但领导借口安排有困难而继续留在执行岗位而被查处的;在业务培训上，特别是基层法院执行人员业务知识面临更新，急需“充电”。由于平时案多人少，很少有时间学习业务，近几年来新颁布有关涉及执行方面的法律和相关司法解释等二十余部，上级法院都没有系统组织培训，已经难以适应执行工作的需要;在各项考核上，也不能从保护执行人员积极性出发，创新科学的考核方法，习惯于老套路，动辄搞民主测评，以“印象票”、“背靠背谈话”等方式，来决定执行干部的前途。这样考核方法，既不能反映出干部的优劣，也影响干群关系和执行人员的工作积极性。2、在案件管理上，有一些中院和基层法院，至今没有实现对执行案件的统一管理，有的法院，民二庭、行政庭、法警队、基层法庭都在搞执行案件，且隶属于不同的分管副院长。因此，上级法院在执行工作上的规定、要求，很难全部贯彻落实到位，而由此产生法院对当事人的执行异议、申请复议的审查和裁判带来管理上的争议和麻烦。执行滥的问题还没有从根本上得到解决。另外，最高法院在2000年2月、5月，就出台了关于“对异地执行案件实行委托执行的规定”，但并没有针对地方保护主义问题采取相应对策，造成这部分案件执行难。其实，1999年中央11号文件就提出了省一级高院“三统一”执行工作的要求，但历尽十年，却没有争取到配套政策，使“三统一”的规定变成一纸空文。63、在机构的设置上，也未能从提高和增强执行能力的高度来全盘考虑，如修改后的《民诉法》以及最高法院在起草与论证《强制执行法》至第四稿时，仍未从克服地方保护主义和基层法院、专门法院的人员编制和受理案件数量的实际出发来考虑设立执行机构，还是机械地按行政区域在地方各级法院设立执行机构，而不是按司法区域考虑设立执行机构。各地法院在设立执行局时也“一锅端”，如有的中院和基层法院一年案件总数不足百件，涉及到执行的案件更少的可怜，执行干部不过一、二人，这样的执行机构也升格为执行局;有的基层人民法庭长期是“二、三人庭”，有的甚至是“一人庭”，这样的法庭哪来的执行能力?有的基层法院执行局四、五个人，也内设两个科，除了局长就是科长，这样的执行局也能办理执行案件，其执行能力从何谈起?4、在执行装备的配备上重视不够。首先，在领导层面，有很多“一把手”并不能真正对执行机构实行倾斜，往往考虑平衡本院各庭室关系的多，不能从执行工作实际需要出发，为其加强装备。这方面，基层法院比较突出。我们认为，人民法院执行机构的执行人员是代表国家行使执行权，他的主要职责是强制被执行人履行生效法律文书所确定的义务，或对被执行人及其妨碍执行的人进行惩戒。因此，执行工作具有主动性、强制性、流动性大，对抗性强，极易与被执行人及相关人员发生冲突等特点。由其特殊性决定，有必要为执行机构及其人员配备必要的交通工具，通讯设备，音像设备和警械用具，以保障及时有效地履行职责，而各审判业务庭并不具备这些工作特点。其次，在国家立法和最高法院领导层面，对此重视程度也不够。如国家在制定《枪支管理法》时就没有考虑到执行工作的性质和执行员职业的特点，取消了执行员的配枪资格。应该说，为执行员配备枪支是世界法治国家的通例。在法国、俄罗斯、以及东欧一些国家，还有日本、奥地利、比利时等都早在半个多世纪前就实行了由法官和执行官分别负责对案件的审判和执行。在许多国7家，执行机构还独立于法院之外，分属专门成立的执行局或司法行政机构以至警察部门。由其职业性质决定，执行员配备枪支是职业的需要，属再自然不过的事，而我国立法机关和法院最高领导层面却没有给考虑。五、关于我国目前司法体制按照宪法设计的政治体制，我国政府、法院和检察院都由人民代表大会选举产生，对它负责并接受它的监督。因此,我国的地方法院在理论上属于国家，从这个意义上讲，地方法院是国家的法院。但由于现行地方法院是按行政区域设立的，因而，法官提案权和党组属地方党委，院长选举权、法官任命权属地方人大，法院经费划拨权属地方政府，法、检两院的“两长”比行政首长低半格，使司法在许多重要方面都受制于同级行政，依附于同级政府。法院接受同级党委领导，法院从院长到庭长都由同级党委考察推荐，而同级政府的主要官员又是同级党委的常委和委员，法院院长则不在其中，法院服从党委决定，有时，就是服从同级政府的领导。在事实上，政府与法院之间形成了上下级的关系，加大了行政干预司法的可能性和现实性。这种情况下，一个人、财、物均受制于地方行政的法院，是难以做到公正判决和执行的。难怪最高人民法院副院长万鄂湘在答记者问时这样讲过：“我守住的是整个社会公平与正义最后一道防线，我觉得很多到踩线的时候，进还是退，真正起观念冲突的，还是我对不起我这个职业”。六、关于司法执行在社会的影响从历年来各级法院的工作报告来看，法院各项工作的指导思想往往被当地政府所左右，执行工作更受“经济发展软环境”的影响。当被执行对象是招商引资企业或是该地重要企业，基于税源、下岗、等多种因素的考虑，本地政府往往会行政干预，法院也会搞地8方保护。尽管中纪委三令五申，但地方政府负责人因为干预法院案件执行受到查处者，全国少见;法院举报或向上级党委报告的基本没有。这种司法执行中屡见不鲜，而实