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《村民委员会组织法》解读2005番禺太石村事件2011陆丰乌坎事件一、《村民委员会组织法》的立法背景及立法概述（一）相关概念自然村：是指我国农村地区的人口自然聚集的区域。行政村：1950年12月政务院发布了《乡（行政村)人民政府组织通则》。按照该法令，行政村是指建国初期我国农村基层政权组织的一种方式。生产队：1958年至1982年人民公社时期，在我国农村地区实行“三级所有、队为基础”的基层政权管理方式，生产队是以“自然村、行政村”为基础的一级管理组织。建制村：乡镇以下的区域划分单元，是法定的建制单位。（二）村民委员会的由来1.村民委员会1980年发源于广西宜州市屏南乡合寨村合寨村原为宜山县三岔公社合寨生产大队，是由10多个自然村组成的。1979年，合寨大队的农民自发效仿外地做法将田分到农户，生产积极性迅速高涨。然而，由于分田到户各干各的，获得了自由的农民很快面临着新的问题，最为突出的是社会治安急剧恶化，偷盗成风，赌博成风，争水争地，乱砍乱划。农民将当时的生活描述为“吃得饱，睡不好”。果地和果作两个自然村的村民率先自己组织起来，寻求摆脱困境的出路。（1）1980年1月8日，果地村召开全村户主会议，160多户每户派一人参加，选举蒙光新、蒙成顺为社会治安带头人；1月20日，召开全村会议，16岁以上的人都参加，共510多人，在会上宣读事先起草的村规民约，并讨论通过。但前述会议原始资料遗失。（2）果作村面对日益严重的赌博、偷盗等现象，时任果作村第一生产队队长的韦焕能主动站了出来说，这样下去不行，要把大家组织起来。1980年1月15日，韦焕能把其他几个生产队的队长都叫到一起，商量建立新的组织，大家都表示同意。过去的生产队长由上级任命，新的组织没有人任命，也不能自己宣布自己为领导，村民也不会承认，经讨论，决定由群众自己选举村领导。1980年2月5日，召开全村大会选举村领导。在村里大樟树下，全村85户，一家一个代表，当时的生产大队长蒙光捷来主持会议。经过投票计票，大队长当场宣布选举结果，韦焕能得了满票，6人中最少的也有62票。新的村干部选出来后，却没有一个正式的组织名称。多数人主张叫“村委会”，也有人叫“村民委”。——“中国第一个村民委员会”诞生——2010年8月18日，全国人大常委会委员长吴邦国为广西宜州市合寨村题词“中国第一个村民委员会”。果作村委会成立后做的第一件大事，就是领导村民制定村规民约和管理章程。1980年7月14日，召开全村大会，讨论并通过事先起草好的村规民约和封山公约。这两份文件以村委会名义公布，并有85户村民的手印或签名盖章。当年村规民约主要内容：1、必须提高思想觉悟，认真体会安定团结的重要意义。2、严禁赌博，不准在私宅、村里开设赌场，违者罚款10元。3、为了保苗夺丰收，严禁放猪，违者罚款5角，并给赔偿损失处理。4、维护正常的娱乐活动，不准在村内、村附近对唱野山歌，违者罚款每人10元。5、不准在路边、田边、井边挖鸭虫，受损失的罚工修补。6、不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元，情节严重者，呈报上级处理。7、遗失东西，拿回交给村委，归还原主。8、不准在泉边、河边大便，不准在上游洗衣、洗头梳发，晾晒蚊帐、床单等污染东西。9、讲卫生光荣，不讲卫生可耻，自觉做到码头经常冲洗，保护清洁。当年封山公约的主要内容：一、毁林开荒，违者每平方尺罚款5角。二、不准在封山内砍柴、挖树根、割草皮、打石头，违者每百斤罚款10元。三、村里的风景树不准折枝乱砍，违者罚款15元。四、不准盗窃林木，违者每百斤罚款15元。五、实行护林有功者奖、毁林者罚的办法，对维护林木有功者奖5%资金。六、不准在育林区放牛羊群，每头罚款1元，外村罚2元。2.村民委员会的发展合寨大队成立村委会的经验很快引起了宜州市所在的河池地委的高度重视，河池地委1981年发出[26]号文件，即《转发宜山县合寨大队村委会、罗城县牛毕大队新回村委会情况调查的通知》，指出：“村委会建立后，发挥了较好的作用，”希各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行。”到1982年，宜山县12个公社的2288个自然村中，有598个建立了村委会。广西壮族自治区的许多地方都开始成立村民委员会。3.中央的高度重视广西村民自治的实践很快引起了中央的高度重视。1982年7月22日，彭真在全国政法工作会议的讲话中专门谈到：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”“有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约，规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手好闲不务正业等，很解决问题，群众很高兴。”4.“村民委员会”法律地位的确立1982年12月4日，第四部《宪法》通过并公布实施，《宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。村民委员会的概念：村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的多重含义：自治组织、地域概念、执行机构。（三）村民委员会组织法立法概述1984年上半年，民政部在调查研究的基础上，参照一些地方制订的《村民委员会工作简则》，着手《村民委员会组织条例（草案）》的起草工作。1986年10月，国务院向全国人大常委会提出了《村民委员会组织条例（草案）》。1987年3月25日，六届全国人大五次会议原则通过草案，并授权全国人大常委会根据大会审议中代表提出的意见，进一步修改后颁布试行，并将《村民委员会组织条例（草案）》改为《村民委员会组织法（草案）》。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《村民委员会组织法（试行）》并公布,于1988年6月1日起试行。1998年11月4日废止。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议通过《村民委员会组织法》并公布，自公布之日起施行。2010年10月28日，于经第十一届全国人大常委会第十七次会议通过《村民委员会组织法》修订案并公布，自公布之日起施行。二、《村民委员会组织法》的主要内容《村民委员会组织法》共六章四十一条。第一章总则5条第二章村民委员会的组成和职责5条第三章村民委员会的选举10条第四章村民会议和村民代表会议8条第五章民主管理和民主监督8条第六章附则5条（一）立法宗旨和依据第一条为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。宗旨：1.保障农村村民实行自治；2.发展农村基层民主；3.促进社会主义新农村建设。依据：《宪法》第一百一十一条（二）村民委员会的性质村民委员会的性质（定义）：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民自治的内涵：自我管理、自我教育、自我服务。自我管理：就是村民组织起来，自己管理自己，自己约束自己，自己办理自己的事务。自我教育：就是通过开展村民自治活动，使村民受到民主、法治、道德、文化等各种教育。自我服务：就是村民自己组织起来办理本村的公共事务和公益事业。（三）村民自治的方式（途径）民主选举：是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员。民主决策：是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定。村民议事的基本形式是村民会议和村民代表会议。民主管理：是指对村内的社会事务、经济事务、社会治安等的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。民主管理的基本方式是由村民会议制定村民自治章程、村规民约。民主监督：是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行监督。民主监督的基本方式是罢免成员、报告工作、村务公开。（四）村民委员会的设立和组成1.村委会的设立（1）村委会的设立、撤销或范围调整，由乡镇政府提出，经村民会议讨论同意后，由乡镇政府报县政府批准。（2）村委会分设若干村民小组。村民小组的设立、撤销或范围调整，由村民委员会提出，经村民小组讨论同意后，报乡镇人民政府批准，并报县政府备案。2.村委会的组成（1）村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。其成员的具体数额和职位设置，由村民会议或者村民代表会议根据本村实际情况讨论决定。（2）村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。（3）村民委员会成员之间不得有近亲属关系。（五）村民委员会的主要任务1．办理本居住地区的公共事务和公益事业。农田水利、村内道路、环卫设施、植树造林、美化环境、托儿敬老、扶助贫困、救助灾害等。2．调解民间纠纷。村民委员会的一项重要的经常性工作。主要由村民委员会下设的调解委员会或由分管调解工作的村民委员会成员完成。3．协助维护社会治安。主要是通过下设的治安保卫委员会或由分管治安保卫工作的村民委员会成员来完成的。一是加强治安防范工作；二是广泛开展法治宣传教育，普及法律常识，培养法治观念；三是深入开展社会治安综合治理工作。4．向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会的主要职责（四川实施条例——“十加一”）：1.召集主持村民会议、村民代表会议并报告工作。2.执行村民会议、村民代表会议的决议、决定，接受村民的监督。3.编制并组织实施本村经济、社会发展规划和年度计划。4.组织发展多种形式的合作经济和其他经济，依法管理财务和属于村农民集体所有的土地、草场、森林及其它财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境。5.教育村民遵守法律法规以及村民自治章程和村规民约、自觉履行服兵役、义务教育、依法纳税、计划生育、优待烈军属、供养五保户、扶助残疾人等应尽的义务。6.组织推广先进技术，普及科学文化知识，反对封建迷信，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。7.调解民间纠纷，协助维护社会治安。8.因地制宜地兴办本村的公共事务和公益事业。9.向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。10.妥善处理与邻村和驻本村其他单位的关系。11.法律法规规定的其他职责。（六）村民委员会与基层党组织（村党支部）的关系1.基层党组织按照党章工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。（1）党的农村基层组织结合本地的实际情况，制定正确的决策，使基层群众自治组织和村民群众自觉自愿地接受；（2）充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众；（3）做深入细致的思想政治工作，坚持说服教育；（4）坚持群众路线，树立群众观点，融领导于服务之中，于服务中体现党的领导。2.基层党组织依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。（1）保障村民的选举权和被选举权，尊重村民的选举结果，不得撤换村民委员会成员；（2）支持村民会议进行民主决策和民主管理，维护村民会议的权威；（3）支持和组织村民开展民主监督，帮助完善各种监督制度；（4）支持村民委员会开展工作，凡是属于村民委员会权限范围内的事项，由村民会议或者村民委员会自主决定；（5）坚决同干扰、破坏村民自治活动的行为作斗争，维护村民的民主权利。实践：四议两公开一监督；村两委相互兼职。（七）村民委员会与乡镇人民政府的关系1.乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助（政府职责）指导，就是对村委会履行职责、开展工作予以引导，包括培训、宣传、说明、解释、动员等。支持和帮助，就是对村委会依法开展的工作予以尊重和肯定，对工作中的困难予以协调解决，对开展工作必要的经费予以支持。（1）对村委会成员的工作补贴（第七条）。（2）对破坏村民委员会选举的行为进行调查处理（第十七条）。（3）对村民委员会移交工作的监督（第二十条）。（4）对自治章程、村规民约的备案审查及责令改正（第二十七条）。（5）对村务公开方面的责令依法公布（第三十一