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1广州市星光老年之家计划执行情况调查报告一、前言“星光之家”计划是从2001年开始实施的“社区老年福利服务星光计划”的简称，1是民政部为应对人口老龄化挑战，为满足日益增长的老年人社会服务需求，为建构当代中国的社区福利服务体系并推进城市社区建设为目的而策划并倡导，由全国地方各级民政部门和地方各级政府具体组织并在全国城乡广泛开展的社区社会福利服务改革23。按照民政部和省民政厅部署和文件要求，2001年11月13日，广州市市政府以【2001】49号文件，即《广州市“社区老年人福利服务星光计划”实施意见》开始推动广州市的星光计划。《实施意见》明确、具体地要求广州市的星光计划要“以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导，以满足社区老年人的需求为出发点，以福利金的资助为手段，充分依靠各级政府的组织领导，广泛动员社会参与，大力挖掘和利用社区资源，争取3年内在社区居委会和街道分批新建和扩建、改建社区老年人福利服务设施和活动场所，使我市每个社区居委会有100至120平方米的服务站点，每条行政街有300－350平方米的老年人服务中心；在农村，使每个镇的敬老院都达到省一级敬老院标准，逐步建立和完善社区老年人福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料老年人提供载体，为老年人活动提供场所和设施。”在星光之家功能设置方面，《实施意见》明确提出，“社区居委会的站、点和街道的中心要相辅相成，互为网络。在服务内容上，应当逐步覆盖住养（街道中心设立适当的收养床位、居委会一般不单独设立收养床位）入户服务（如家务料理、生活照料、送餐服务、陪护服务）、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐(如健身房、阅览室、棋艺室、歌舞厅、书1民政部决定，今后2—3年，从中央到地方，通过发行福利彩票筹集的福利金，绝大部分(约40一50亿元)用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。这项工作命名为“社区老年福利服务星光计划”(简称“星光计划”)转引自民政部《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》2民政部认为“尽早建设一大批立足社区、面向老人，小型分散、方便实用，星罗棋布、形成网络的老年福利服务设施和活动场所，建立健全社区老年福利服务体系，是贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想的实际行动，是关系亿万老年人切身利益、关系“两个文明”建设、关系改革发展稳定大局的一件大事，对于加快老龄事业的发展，促进社区建设，推动社会福利社会化进程，具有重要意义。”转引自民政部《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》3据2006年年底发表的《中国老龄事业的发展》白皮书报道，从2001年起，全国建成“星光老年之家”3.2万个，总的投资达到134亿元人民币。2画室)等多种项目。具体内容可视实际情况选择设置，并适当兼顾服务残疾人和孤残儿童。”采用民政部、广东省和广州市以及区县福利金和市、区、县三级财政金按比例联合投入的方法，截止2005年3月，广州市分三批建成了1187个星光之家，其中街道（镇）项目124个，社区项目1063个，覆盖全市街道（镇）社区率69.6％，总建筑面积28.5万平方米，总资金投入额为3.35863亿元，平均每个项目资助28.6万元。2006至2007年，全市新建星光之家75个，星光之家总数达到1262个，尚未建设的星光之家429个。有鉴于星光之家项目的重要性4，为了了解广州市星光之家项目执行情况，分析和评述项目取得的成绩与存在的问题，探求进一步改革的方法，2007年7月，广东商学院社会工作系接受广州市老年人服务中心委托，并与广州市老年人服务中心组成联合调查组，对广州市星光之家项目执行情况进行调查。由于星光之家计划实施的时间先后不一样，按道理，开头建设的星光之家的地区，星光之家的状况比较有代表性。故此本次调查选择实施星光之家计划比较早，社区服务底蕴比较厚的越秀、海珠、荔湾、白云、天河5个区为调查区域。调查方法为服务机构实地考察、服务对象和服务者问卷调查、服务管理者访谈以及文献查阅等。其中实际到点观察的星光老年之家91家，老人问卷调查325人，基层服务人员问卷调查50人，服务管理者访谈13人。二、调查发现1．星光之家几乎面目全非本次调查方法之一是按照抽样实地观察星光之家，目的在于了解星光之家到底为老年人提供了哪些服务。根据五个区5星光之家的资料，采取等差抽选10％的样本的方法，本次实地考察一共抽选了100个星光之家，其中，越秀15家，海珠30家，荔湾5家，白云35家，天河15家，实际到点观察91家。调查发现：开门运营的星光之家有46家，占调查总数的51％(其中没有挂牌的5家)；原址上没有星光老年之家或没有老年人服务的32家，占总数的35％；关门的13家，占总数的14％（详见附件1）。调查证实：尚在开门运营的设施中，主要提供的服务是麻将、健身和阅读。由于缺少管理和服务，除麻将受到老年人的喜爱之外，其他两类项目运作并不成功。在普遍衰败的现状中，调查发现1家星光之家已经改装成收养托老、入户服42004年星光之家计划纳入广东省省委省政府“十大民心工程”之一，广州市成为星光之家项目示范城市之一。5本次调查依5区860家星光老年之家资料抽样。其中越秀134家，海珠296家，荔湾40家，白云245家，天河145家。3务（如家务整理、生活照料、送餐服务、陪护服务）、紧急援助、保健康复等服务的设施。还有1家有志愿者的参与和介入。这种状况显示，接近半数星光之家设施资源全部浪费，尚在运营或者勉强运营的星光之家，无论街道级别还是社区级别，服务功能远离民政部和广州市星光计划初衷。与此相对应，新近出现的，准备把星光之家改造成收养托老、入户服务的设施的举措给人一个积极的信号，它使星光之家有可能靠近广州市高龄、衰弱且无人照顾的老龄人的紧迫需求，为广州市星光之家项目改造和升级的方向提供了借鉴。(1)有创意的星光之家在广州市志愿者运动发展和广州市居家养老服务试点的时代背景下，少数星光之家的服务已经出现现代的服务元素，比如引进志愿服务、试点衰弱老年人的居家照顾服务等。这些创新性元素体现了星光之家社区参与、社区关怀和老有所为的宗旨，标识着星光之家服务的发展方向。除此之外，少数星光之家仍然是老年人社交、娱乐和休闲的场所。老年人满意的笑容，表达了星光之家管理和服务的成绩。下面是调查员的观察所见：这个星光之家在一家教堂的旁边，有三层楼高，共1600平方米，有5个管理员。小楼内设施齐备，环境干爽。但是没有空调。据管理员介绍，星光之家在我们到达前半个小时刚搞完一个小型的歌舞联谊会。在星光之家里最令我们感兴趣的是一个志愿者联系室。据管理员介绍这个是供提供志愿服务的人员使用的，这些志愿服务包括有街道来协助中心搞活动和街道在中心组织老人参加志愿服务等。（调查员－16）这个社区的星光老年人之家已改造成居家养老服务部，该服务部有一位中心主任和数位上门服务人员。我们去那天，服务部刚好重新装修，环境很好，并有一些先进的锻炼器材。据负责人介绍该服务部主要为社区内50位孤寡老人提供包括上门清洁，买菜，接送看病等多项服务，而且这类型的服务是免费的。提供服务的人员是从家政公司上有着丰富服务经验的人员。（调查员－16）某村的星光老人之家是在某村的一条主要的大街道旁边，是一幢楼房，有两层，有50-60平方米，一楼是老人们打牌，捉棋，看报纸的地方，我去到的时候是中午一点半。大约有20位老人，有三桌老人在玩麻将，扑克牌。还有其他一些老人在与其他老人聊天。二楼有音响设备，有一些老人在唱粤曲，也有老人在玩牌，在二楼放有书架，里面放有一些书籍，提供给老人阅读。而且老人们还自发的组织了舞蹈队，老人们一起跳舞，自愉自乐。在里面的老人给我的总的印象是健康，快乐的，地方虽然不大，但是在老人也很高兴的聚在一起。老人中心4提供的设施服务是免费的，以便利老人为目的。（调查员－9）（2）维持型星光之家本次调查发现，以麻将为主，一些星光之家正简单、艰难地维持着为社区老年人提供休闲、娱乐与社交的公共场所的功能。按说，退老院应该是为老年人服务的地方，但是在私人承包又缺乏监管和其他公共资源介入的情况下，这类服务质量堪犹。下面是调查员的观察所见：从外面看那是一间祠堂，门口挂着一个星光老年之家的牌子……这家星光老年之家的设施简单一点，其中有一大块地方放了很多杂物。没有正式的会议室，所有地方都是连通的，老人家能坐的只是几张旧的椅子，门口坐着好几个老人家在聊天，旁边有几个中年人在打麻将，声音有点大。听说这里有一个工作人员，但是只是早上来打扫一下就走，到下午六点又来关门，是个兼职员，月工资500左右。经过询问，这些老人家一般都是来这里聊聊天，其余的一般都没怎么做过。(调查员－2)这家星光老人之家，共有两个室，一个是用来打麻将用的，有两张麻将桌；另外一家是用来健身用的，里面的健身的器材和乒乓球桌，不过从健身的器材来看，这里似乎已经很久没人碰过了，已经布满了灰尘。这里负责星光老人之家的有两个所谓的负责人，其实也是集多功能于一身的，兼负其他职责。（调查员－14）离开了某某路，我们来到了某某星光之家，奇怪的是这间星光之家的门居然是锁着的，但里面有人声，我们喊了几遍，有个工作人员来开门了，一进去就看到了钉在墙上的牌子：广州xx托养所，我以为走错了地方，便问那个工作人员，她告诉我们说这里的星光之家已经被私人承包了，成为了退老院，老人们到这里住是要收费的，而且一般的老人是不会来这边活动的。走进房内感觉挺拥挤的，生活设施也比较简陋，整个房子只有几台吊扇，也没有什么供老人活动的东西和场地。看见七八个目光呆滞的老人在那里孤独地吃饭，心中不禁一阵难过。（调查员－21）（3）麻将馆现象麻将馆是星光之家观察到的最普遍的现象，指的是星光之家成为中老年人玩麻将的场所。这种场所或者承包给私人，或者主管者派人经营，按桌收取牌位费，设施性质可能娱乐成分多一些，也可能介于娱乐和赌博之间。下面是调查员的所见：星光老人之家开门了，我们一看里面跟麻将馆没什么两样，墙上还贴着“禁止赌博”的字样，有些讽刺意味。我们做了几个老人家的调查，奇怪的是，他们5都对这家简陋的星光之家感到满意。其实，认真想想，不难发现其中原因。那里的老人家大多是小学以下的文化水平，打麻将可能是他们最好的休闲方式，打麻将满足了他们的休闲要求，因此感到满足。（调查员－3）里面有五六台麻将桌，还有一间阅览室，但没开灯，很昏暗，显然，没人在里面阅读。这里打麻将的老人态度极其恶劣，似乎我们赶走了她们的财神。职员还介绍，来这里打麻将，每个人2元。正如我们通过周边老人的调查结论：这里的老人之家实际上是一个麻将馆！而且周边老人还反映，这里的物业公司跟居委会相互争夺这个老人之家的管理权。我觉得这是一种利益争夺，并不是真正为老人的福利等着想。（调查员－12）打开门看里面热闹非凡。6张麻将台一字铺开，几十个老人在玩，面积大概有30平方米左右。从管理这里的阿姨口中可以知道，这个星光老年人之家已经是租给她管理了，她每个月需要给月租500元，另外水电费另给。麻将收费是这样的：平时每桌8元；如果开空调12元/桌。这里几乎是成了麻将馆了。（调查员－13）透过老人之家的玻璃门，可以看到里面的弥漫的白烟。推门进去，感觉非常凉爽，里面的空调温度调得很低。这里聚集着很多老人，嘴里都刁着烟，忙着搓麻将，有趣的是我们还发现有一桌还坐着4位年轻的女士。里面地方很拥挤，总面积大约50—60平方米，除了六张麻将桌外什么娱乐设施也没有，但负责人还口口声声说还有健身器材，书籍共老人们享受。已经拥挤的房子还有三只狗到处乱窜，显得更加杂乱，而这些狗有些是老人带过来的，有一只是负责人的。我们在调查的时候，负责人还忙着收台费，手里拿着上百块的钞票。负责人说,她的主要职能就是满足老人们娱乐的要求。而我们看到的他所满足老人的要求就是给老人派塞子和麻将以及收台费。我们访问社区的老人是否知道有老人之家这回事的时候，他们都笑着说“麻将馆就知道，老人之家就没听说过。”据老人们的意见，他们都对老人之家很埋怨，认为这样导致社区的赌风严重起来。（调查员－22）（4）多牌现象这种现象指的是星光之家的标识混杂在诸多招牌之中