教育政策执行模式

(二)改革开放以后我国教育政策执行模式改革开放以后，我国教育政策执行模式的演变历程是随着国家三个重大教育政策的出台而发生变化的。随着《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)、《中国教育改革和发展纲要》（1993年)和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)的制定，我国教育政策执行模式大体经过了以下四个主要发展阶段。①1978年文化大革命结束后，经过拨乱反正，恢复高校招生，建立健全高校规章制度，进行高校管理制度改革试点等一系列工作，基本恢复了1963年时中央统一领导下的分级管理体制，教育政策执行模式得到了恢复。1985年—1993年，地方政府教育政策执行权力有所扩大。1985年5月，中共中央召开了全国教育工作会议，通过了《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权;调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。”同时“实行基础教育地方负责、分级管理的原则”，规定“基础教育管理权属于地方.除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”此项重大政策出台后，我国逐步建立和完善了“地方负责、分级管理”的教育体制，教育政策执行模式相应地改变以往过于注重中央和上级行政部门的命令式的自上而下模式，加大了地方政府的教育政策执行的自主权和主动权。1993年—1999年，我国教育政策执行权力逐渐下放。1992年十四大召开，中央做出《关于建立社会主义市场经济体制中若干问题的决定》.为了适应市场经济发展的需要，1993年2月17日，中共中央、国务院正式印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出“教育体制改革要采取配套、分布推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制相适应的教育新体制”，具体来说，“深化中等及中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理”，同时“深化高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，组织建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，规定了“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制”。这一轮改革在全国全面展开，层层推进，不断深化，其实质是教育政策执行权力逐渐下放，教育政策执行权力由中央集中统一管理向地方分权过渡。在改革发展中，我国正在建立和形成适应经济社会改革发展特点和教育事业要求的教育政策执行模式。1999年至今，县级人民政府和教育机构的教育政策执行权力加大。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后三年，继续按照‘共建、合作、合并’的方式，基本完成教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。”“继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”这些规定提高了省级政府对教育的宏观统筹和决策能力，表明中央教育主管部门的权力逐渐下放给地方政府。而《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)，提出“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，这项政策的出台表明县级政府成为基础教育政策执行的主力军。这两项重大教育政策的出台表明我国教育政策执行权力进一步下放到县级人民政府，县级人民政府和教育机构的教育政策执行权力加大。综上所述，改革开放之后我国教育政策执行模式的主要特点是:一是从教育政策执行模式的三个构成因素分析，教育政策执行从重视人治向“依法治教”转变，中央政府向地方政府“简政放权”，省、县两级政府的教育政策执行权力不断扩大，不再只是中央政府的“传声筒”，逐渐拥有了独立的教育政策执行的控制权和自主权，对地方教育事务也拥有日益广泛的自我决定权、注重各种制度的建设和完善;二是从教育政策执行模式的构建原则分析，不仅各级地方政府的利益逐渐得以认可，各级地方政府在教育政策执行中的权力逐渐增强，在教育政策执行中的责任和义务定位逐渐明确和清晰，而且教育政策执行者的个人利益也被国家和各级政府以及各级教育政策执行机构予以默认、许可和重视;三是从教育政策执行的过程角度分析，强调教育政策执行过程的原则性与灵活性相结合，注重教育政策执行信息“上令下行”的命令过程与教育政策执行结构“下情上传”的反馈过程相结合，既重视下级教育政策执行机构与上级教育政策执行机构之间的纵向沟通，也重视教育政策执行机构与平级的政府相关机构和部门之间的横向协调作用;四是从教育政策执行途径分析，是教育政策执行过程的自上而下模式与自下而上模式相结合，也就是说既强调上级教育政策执行机构和执行人员的行政权威和政治权威，也重视下级教育政策执行机构和执行人员的积极主动的参与政策执行过程。二、我国教育政策执行模式的现状分析(一)官僚组织模式—我国教育政策执行的主导性模式反思建国以来我国教育政策执行模式的演变历程，我们认为我国教育政策执行的主导性模式是官僚组织模式。官僚组织这一术语，最早出现在莫斯卡、米歇尔斯等人的著作中，后来由德国社会学家马克斯·韦伯进行了系统的阐述，使其在组织理论中长期以来的统治地位得以确认。马克斯·韦伯所设计的古典官僚组织理论是以某种形式的权力作为理论基础的，崇尚理性主义，是一种规范性的精英主义组织理论。而我们这里所说的官僚组织模式并不是上述古典的官僚组织模式的原意，而是依据我们对教育政策执行模式所作的新界定而进行了新的阐释。所谓官僚组织模式，我们可以从前章所述的四个政策执行模式建构原则来进行界定:第一，从影响教育政策执行因素:人、机构和制度来分析，从“人”的因素看，官僚组织模式重视上级教育政策执行者的领导权，致使上级教育政策执行者在政策执行过程中“以命令代替法律”，高高在上，脱离群众;从“机构”的因素看，官僚组织模式强调上级教育政策执行机构的绝对权威，极为重视上级教育政策执行机构对下级教育政策执行机构的领导和指挥作用;从“制度”的因素看，既强调各种教育政策执行制度的规范性、强制性，又漠视各种教育政策执行制度的存在。第二，从教育政策执行的过程角度分析，强调教育政策执行的“上令下行”与“上情下达”，过于重视教育政策执行的程序化和规范化，致使教育政策执行者的行为特点是因循守旧、墨守成规、循规蹈矩，以服从上级命令为己任，却完全忽视了教育政策执行者个人在教育政策执行过程中的主动性和积极性的发挥。第三，从教育政策执行的构建原则角度分析，重视教育政策执行者的自由裁量权，强调上级教育政策执行者基于各种利益博弈而做出自己的政策选择，并将他们基于个人利益或集团利益而做出的个人政策执行行为来代替了教育政策执行机构的组织利益，甚至取代了国家利益，这样必然损害了国家利益，实现了教育政策执行者的个人利益的最大化.第四，从教育政策执行的途径角度分析，它是一种自上而下的单向式集权模式，重视上下级教育政策执行机构之间的层级节制，认为上级教育政策执行者有指挥、监督与命令之权，下属则必须依法忠实地执行上级的命令，这样必然忽视了下级教育政策执行者在教育政策执行中的主动性和积极性，阻碍了教育政策执行信息的反馈，掩盖了教育政策执行的真实结果，不利于依据反馈信息进行教育政策的再决策。改革开放以后，尽管我国的教育政策执行模式改变了建国以前过于注重中央到地方的自上而下的集权，增强了地方各级政府的教育政策执行权力，教育政策执行中的官僚组织模式有所松动，但是官僚组织模式仍然是我国教育政策执行的主导性模式。因为从本质上讲，当前我国教育政策执行模式仍然强调的是教育政策执行上级领导的个人权威，重视上级教育政策执行机构对下级教育政策执行机构的强制性的命令，下级教育政策执行机构对上级教育政策执行机构习惯于被动地服从，忽视各种教育政策执行制度的保障作用、忽视教育政策执行的制度化、法制化，有时甚至无视各种教育政策执行制度的存在。官僚组织模式所表现出的教育政策执行中的人治现象、长官意识淋漓尽致地体现在不少地方教育行政领导身上。(二)官僚组织模式存在的主要问题、危害及其产生原因1、官僚组织模式存在的主要问题官僚组织模式存在的主要问题我们可以从构成教育政策执行模式的三个因素分别进行阐述:第一，从教育政策执行者的角度看，强调“人治”而不是法治，人情代替法律，往往出现“以情代法”“以人代法”，家长制作风盛行.强调上级教育政策执行者对下级的控制、指挥、监督与命令之权，下级顺从上级和领导者的个人权威和命令，却忽视了下级人员的参与性、主动性和积极性，忽略了下级教育政策执行者的内在世界与价值观念对教育政策执行结果的影响，忽视了他们的动机、意愿与态度对教育政策执行效率的影响。总之，“人治”的教育政策执行方式的一般特征是不把教育政策执行的主要动力寄托在行政体制、行政组织和行政法规等制度性因素上，而是更多依靠行政官员的个人行为和权变，灵活机动地处理行政事务，使上级教育政策执行者采取实用主义的态度，钻政策空子，搞“上有政策，下有对策”的“软对抗”，更有甚者则凭长官意志，用粗浅的领导意见代替党和国家的政策，逐步消解了国家教育政策的权威和效力。第二，从教育政策执行机构看，强调上下级教育政策执行机构之间的层级节制而忽视了双方之间互动、交流和沟通，过于重视严密的单向的上下级教育政策执行机构之间的命令和服从体系，而忽视下级教育行政机构关于教育政策执行的信息反馈，认为教育政策执行的机构体系是集权的、科层体制的、金字塔型的;下级教育政策执行机构只传达、贯彻、执行对本地区、本部门有利的政策内容，实行对政策的“截留”;下级教育政策执行机构自行制定“土政策”，以取代上级有关的教育政策或者借口上级教育政策不适合本地的教育实际而不执行上级教育政策，甚至采用各种手段抵制教育政策的有效执行等等;第三，从教育政策执行制度的角度看，教育政策执行制度是欠缺的、形同虚设的，同时又过于强调己有制度的规范性、强制性而忽视了其灵活性。也就是说，官僚组织模式既强调固守组织规则和各项制度，从而导致教育政策执行的各种制度僵化而欠缺弹性和灵活性，同时又疏忽了各种制度的监督保障作用，漠视教育政策执行的制度化和法制化建设在有效执行教育政策中的重要作用。2、官僚组织模式的主要危害第一，教育政策失真。教育政策失真是官僚组织模式造成的最主要危害。教育政策失真是“由于受诸多因素的影响，教育政策在实际执行过程中，往往会出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象，也称之为政策走样”;另有学者认为“政策失真问题的本质是政策价值的失真”，“虚拟价值或理想价值是教育政策在决策阶段结束时所体现出来的理想性价值状态;现实价值是教育政策实施阶段结束后所体现出来的现实性价值状态”，“教育政策失真是教育政策理想价值与现实价值之间不一致的程度较大，政策实施过程产生了理想与现实之间普遍的严重的不一致，这种不一致带来的政策代价超过了政策价值主体的容忍限度，甚至超过了政策目标所可能带来的利益，严重危害或阻碍政策目标的实现。”教育政策失真是指教育政策执行结果与教育决策者的预期目标不一致，偏离了教育决策者的预期目标，致使教育政策的执行代价过高。第二，教育政策执行成本膨胀。在教育政策执行走向市场化、社会化的前提下，仍然由教育行政机构独自承担教育政策的执行任务，必然导致教育政策执行系统层级设置与部门增多。教育政策执行的官僚组织模式实际上是教育事业由政府包揽一切，本来应该由非政府社会公共组织承担的一些教育社会化的管理职能也全部由政府和教