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第四章公共事业管理中的组织学习要点：政府与公共事业管理非政府组织与公共事业管理事业单位与公共事业管理第一节政府与公共事业管理一、政府概述1、政府的涵义所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义上的政府：立法、行政和司法机关狭义上的政府：国家行政机关政府是社会中“必要的恶”“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物，人们关怀着自己的所有，却忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物。”——亚里士多德“假如人人都是天使，那么这个社会将不需要任何政府，假如是天使在统治着人们，那么对政府的各种内外监督就没有必要了。”——詹姆斯·麦迪逊“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。”——道格拉斯·C·诺斯什么是政府，政府是如何产生的？在很长一段时间内，政府的概念是与国家的概念相通用，二者没有明确的界限。关于国家代表观点：1、社会共同体论。“国家是许多家庭及村落的联合体，它是为了达到完善和自治的生活而组织的。”——亚里士多德2、社会契约论。伊壁鸠鲁、格老秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克、卢梭等人。3、阶级论。国家是家庭及其共同财产所组成的联合体，这一联合体由最高权力及理性统治着。——博丹国家是社会发展到一定阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为使这些对立面，这些经济利益相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生凌驾于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，就是国家。——恩格斯早期学者所理解的“政府”是广义的政府概念，包括立法、行政和司法在内的所有国家机关。而随后人们逐渐认为，政府是在国家法律的授权下依法行使国家行政权的组织。因此，在政府与国家概念间不能简单划上等号。而公共事业管理上所讲的政府是指导狭义的政府概念，即依法行使国家行政权的组织。而就我国看，政府是指从中央到地方的各级国家行政机关。2、政府的基本特性一是公共性；二是阶级性；三是强制性；四是自利性。3、政府的基本职能和特性“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”——世界银行：1997世界发展报告：变革世界中政府“行政学研究的目标在于首先要弄清政府能够适当而且成功地承担什么任务。其次要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱和人力上的消耗来完成这些专门的任务。”——伍德罗·威尔逊3、政府的基本职能和特性政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。政府基本职能具有下述特性：第一，整体性。第二，适应性。第三，差异性。第四，统一性。第五，动态性。4、政府职能体系行政职能体系可以从大的方向上看划分为行政管理基本职能和行政管理运行职能（1）基本职能（1.1）政治职能政治职能，是维护国家政治统治的一项基本职能，它最集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。第一，军事保卫职能第二，外交职能第三，镇压和治安职能第四，加强民主建设职能（1.2）经济职能经济职能是最主要、最基本的职能，它是指政府为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理和调控的职能，通过政府管理经济的部门实施领导、组织和管理来实现的。第一，统筹规划职能。第二，宏观调控职能。第三，信息引导职能。第四，提供公共物品和服务职能。第五，检查监督职能。（1.3）文化职能第一，制定科学文化教育发展的总体战略、规划。制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规，组织力量对重大科技项目进行协调攻关。第二，指导、监督、协调科研部门和教育单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划，逐步实现总体目标。有领导有秩序地逐步地展开科技、文化、教育体制的改革，不断完善有本国特色的充满活力的科技、文化、教育体制。发展科技、文化、教育队伍，对其部门的领导人员进行考核、任命、监督。第三，加强全民的思想道德建设。（1.4）社会职能政府的社会职能包括社会保障职能和社会服务职能两大类，这是保持社会稳定，维护社会正常秩序的前提条件。具体包括：第一，调节社会分配。这是政府为避免市场失灵而采取的调节措施，是保持社会稳定的重要条件。第二，促进社会化服务体系的建立。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。第三，组织社会保障。第四，保护生态环境和自然资源。（2）运行职能（2.1）计划职能计划职能又可称为决策职能，是行政管理运行的首要职能。是指政府为达到一定的行政目标，拟定和抉择行动方案，设计具体步骤、方法和途径等的职能。（2.2）组织职能任何管理目标和任务者要通过一定的组织机构和具体的组织、指挥活动才能完成。主要包括对行政组织机构设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员配备；对具体行政工作进行有效的指挥、沟通和协调；对组织计划目标层层分解，并落实到具体机构和人员。（2.3）协调职能协调就是引导行政机构之间，人员之间建立互相协调、互相配合的良好关系，有效地实施行政计划。它是行政管理运行职能的内容之一，是有效地利用人、财、物资源，提高行政效率的重要保证。（2.4）控制职能控制是领导者能够真正掌握其所管理辖领域内工作的局势和进程，使所属各个单位的人员、各个环节的工作，都按照决策的既定目标和计划，有秩序有节奏和谐一致地向前推进，以便能够按部就班而且既省开支又省时间地顺利完成决策目标所规定的任务。“君主的义务，首先在于保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行和侵略。君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。君主的第三个义务主就是建立和维持某些公共机关和公共工程”。——亚当·斯密“资本主义市场中不存在一个能把私人利益转化为社会利益的看不见的手，资本主义危机和失业不可能消除，只有依靠看得见的手即政府对经济的全面干预，资本主义国家才能摆脱经济萧条和失业问题。”——约翰·M·凯恩斯“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。政府的职责是掌舵而非划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。——E·S·萨瓦斯世界银行1997世界发展报告中提出政府的五项基本职能：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。概括起来，市场经济中的政府职能主要包括：（1）提供经济发展的基础结构（制度、规则、框架）；（2）提供公共物品与服务；（3）保护共有资源和自然资源；（4）调解社会冲突；（5）保护并维持市场竞争；（6）调节收入分配；（7）保持经济稳定。（一）政府是公共事业管理的主体1、政府的基本属性和基本职能，从根本上决定了政府是公共事业管理的当然主体。2、政府是公共事业管理的核心其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。·二、政府在公共事业管理中的地位公共事业管理主体示意图非营利组织政府事业单位一定的企业三、公共事业管理与当代中国政府社会管理改革所谓政府的社会管理，其基本内涵是指政府以社会公平和公正为首要目标，通过制定系统的专门的社会政策和法规，对社会进行必要干预和控制的过程。这里的社会，主要是指与国家（政府）相对的一个领域，即通常所说的公民社会。（一）社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直接推动政府社会管理改革的深入★现阶段我国政府的社会管理改革应当注意：第一，确立改革目标。第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。案例分析：上海频推社保新政：强势政府转型推动行政改革在2003年6月，上海在国内率先实行新闻发言人制度，宣称其目的是促进政务公开和信息披露，以满足社会的知情权和监督权。至2004年，上海又推出打造“透明政府”的行政体制改革，政府15个部门开始信息公开，一度誉满全国。2006年7月，上海劳动和社会保障局局长祝均一接受调查，拉开了新中国成立以来最大社保资金挪用案的调查序幕。其后，上海就一直处于全国乃至世界舆论的风口浪尖。至9月下旬，原上海市委书记陈良宇严重违纪受查，成为当年度最能拨动人们敏感神经的政经议题。其间又有一系列高官巨贾纷纷落马，随之而来的是大规模的人事更换。现任中共上海市委书记韩正在上海“两会”上称，社保案“暴露出我们在制度上有缺失，管理上有漏洞，监督上有缺位”。此番总结不可谓不深刻，而上海对社保案的反思仍需继续深入。•运用政府之力，将多家企业捏合为集团，已成上海经济的一大特色。进入21世纪，上海在2003年把上海一百、华联、友谊、物资四大集团重组为全国最大的商贸集团——百联集团；2006年，又把农工商等五大食品集团整合为光明集团。•这种行政色彩浓郁的资源整合方式，已日显局限性。总资产达700亿元的百联集团规模虽居全国第一，但成立以来，每年净资产收益率都在下降。光明集团原有的五家公司资产结构庞杂，跨越多个行业，其整合难度更甚于百联集团。目前上海大型国企的领导人行列中，不乏局级乃至市级领导的身影。政府掌握资源过多，而监督力量又显薄弱，极易滋生腐败。与之相关的另一个现象，则是上海私营经济生存空间狭窄，实力强劲的民营企业在全国屈指可数。•政府强势主导的经济增长模式已有隐忧。学界曾把上海的经济增长模式形象地称之为“起吊机经济”——通过修桥、修路、盖房子的固定资产投资拉动经济增长。这种通过外延资金投入的经济，并不能完全激发其内在有效的投资需求，一旦投资放缓，发展也就受影响。思考：结合案例，谈谈你对我国政府管理体制改革的认识。第二节非政府组织与公共事业管理一、非政府组织概述（一）国家与社会的关系1.国家与社会关系思想中的国家、社会的基本内涵政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。如何划分国家与社会的界限以及如何界定国家与社会的关系，反映着社会政治生活中公共领域（publicsphere）和私人领域（privatesphere）、政府与非政府、公共权威与社会自治和个人自由权利各自范围和权重比例关系。不同观点无政府主义者主张社会的完全自治和个人的绝对自由，反对国家和政府权威的存在；极权主义者坚持国家的至高无上，社会和个人从属于国家。他们分别代表了左右两种极端化倾向。（1）从时间的维度上的考查西塞罗：公元1世纪提出CivilisSocietas（公民社会）的含义开始为人们所关注。在西塞罗那里，它表示一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。洛克：第一次将“公民社会”做为逻辑推演中的一个分析概念来使用，将其等同于其政治哲学中从自然状态下经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展逻辑中的一个阶段，即有政治的阶段。洛克虽然已意识到社会中的政治领域与非政治领域的区分，但在他的观念中，二者同属于公民社会。孟德斯