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1第1章行政组织2一、行政组织的涵义与特征•1、组织的涵义：•组织是人类社会最为广泛的现象之一，人类在生存和发展的过程中，为了实现某种目标，按照一定的结构形成具有某种特定功能的群体，这种群体就叫做组织。如原始社会中的氏族、部落，以及后来的政党、军队、各种社团等，都是人类社会的组织之一。31、组织的涵义•作为组织，首先需要具备一定的结构和功能。所谓结构，是指组织内部职能的分工、层次结构的划分等形成的组织形式；其次，组织为了实现其功能和目标，必须具备一定的组织行为，并通过一系列的行为来实现其功能和实施其目标；再次，组织为了团结其成员，必须具有一定的组织观念和团体意识，并通过这些组织观念和团体意识，规范和约束组织成员的行为。42、行政组织的涵义•行政组织是人类社会的组织形式之一，是依法履行国家行政职权的组织实体，是国家为了实现一定目标，根据宪法和法律，将专职的人员和若干具有一定功能的部门按照特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务和社会事务进行管理的系统。•典型的形式是从中央到地方的各级行政机关。此外，获得国家法律授权，执行一定的行政职能的机构，也属于行政组织的范畴。53、行政组织的特征•第一，阶级性，也称政治性。行政组织作为国家机构的组成部分，体现了国家的意志，而国家的意志在实质上又是统治阶级的意志。行政组织是履行国家政治职能的重要主体。这些特点决定了行政组织的政治性，也体现了行政组织的阶级性。63、行政组织的特征•第二，社会性。行政组织作为国家机构之一部分，除了履行政治职能外，还承担管理社会公共事务和为社会提供服务的职能。即向社会提供管理和服务两种方式，来维持社会秩序。•如政府通过自身权威来制定政策、组织公共事业实施，行政组织这种管理性和服务性的特点体现了行政组织社会性的特征。73、行政组织的特征•第三，法制性，也称合法性。行政组织是依据一定的法律和程序建立的，组织机构、人员编制以及行为都需要有法律依据。正因为行政组织具有法律依据，其所履行政治职能的行为以及为社会提供的管理和服务，就必然具有合法性，也就得到广大公民的认同和支持。这就是行政组织的合法性特征、83、行政组织的特征•第四，行政组织具有权威性的特征。行政组织依照法律规定，在其职责范围内履行各种法律法规，有权处理各种公共事务，并对各种社会组织和公民进行普遍约束，被约束者必须服从，如果这种约束遭受抵抗，行政组织将运用强制性暴力进行处罚，强迫其遵从。这就是行政组织的权威性。93、行政组织的特征•第五，系统性。任何国家和地区的行政组织都具有很强的系统性。一般而言，行政组织的结构都是层次分明、纵横相连和浑然一体的，呈现出系统结构的特征。104、行政组织的构成要素•行政组织构成要素主要涉及到以下几个方面：•第一、目标要素，即行政组织必须具有职能目标。一个清晰和稳定明确的目标，是行政组织存在的基础，也是组织凝聚力的重要保证。行政组织的目标要素可以根据其结构分为总目标、子目标直至个人目标等不同层次。114、行政组织的构成要素•第二，制度要素。制度要素包括组织结构制度和组织行为程序制度两个部分。组织结构制度的内容包括机构设置、职位配置和职权划分等。组织行为程序制度是指组织在活动过程中所有人员必须共同遵守的规章、程序和准则。•第三，人员要素。行政人员是行政组织的主体，没有完整和合理的人员结构，行政组织不可能得以有效运转。124、行政组织的构成要素•第四，物质设备要素。行政组织的存在和运转，必须依赖一定的物质设备，必须有一定的经费保障，如办公场所、办公设备等。•第五，观念要素，也称价值要素。主要是指行政组织中的工作人员的组织观念和价值观念，体现了国家行政人员对组织的认同程度，关系到行政组织成员的工作状态和运转效率。13行政组织部门体系领导机关派出机关辅助机关职能机关5、行政组织的类型•根据行政组织所履行的功能，可以把行政组织分为以下几种类型：145、行政组织的类型•第一，领导机关，也叫首脑机关，是各级政府的指挥和决策和督导中心。主要任务是对所辖区域内的行政工作进行统一领导，是行政组织的中枢，其职能是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对重大行政问题进行领导和协调等。155、行政组织的类型•第二，职能机关，亦称执行机构。是在领导机构的领导下分管专门行政事务的执行机构。职能机构对上受领导机构的指挥和监督，对下行使政府的行政管理职能，指导下级相应的行政部门。•165、行政组织的类型•第三，辅助机构，指为协助行政首长的领导工作或专业职能机关进行管理活动而设置的办事机构，包括办公厅和办公机构。辅助机关对专业职能部门没有指挥和监督权，主要职能是协助领导决策、沟通协调各方面的关系、管理机关日常事务等。辅助机关可以分为三种：综合性辅助机关、专门性辅助机关、咨询性辅助机关。175、行政组织的类型•第五，直属机关。是指政府序列中主管某些专门业务的行政机构，如我国的国务院中把一些不便划归各部委管辖的业务划给直属业务部门管理，一般比部委略低，叫做局，如统计局、环保局、海关总署等。•第六，派出机关。是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。派出机关不是一级政府行政机关。•第七，临时机关。临时机关是领导机关为了解决某一特定问题而组成的临时性组织。它的主要任务是接受委托处理某一特殊事件，任务完成后就随之解散。186、行政组织体系的构成原则•行政组织作为一种系统，其结构和功能的构成必须依据一定的原则。不同的国家和政府类型，其构成原则会有所差别，但就整体而言，一个行政组织的构成，大体依据如下原则：•第一，目标原则。即任何一个行政组织的设置，都是因一定的目标，目标，是组织存在的基本条件。同时，组织内部的各个组成机构的目标必须与整体的目标一致。局部目标服从整体目标。196、行政组织体系的构成原则•第二，精简和效能统一原则。精简是指机构、人员以及办事程序等方面的精简；效能是指行政组织在管理和服务过程中的效率和能力。行政组织的设置，必须符合精简和高效能的相结合的原则。•第三，管理幅度和管理层次适当的原则。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位或工作人员的数目。管理层次指纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门206、行政组织体系的构成原则•每一个行政首长管理的幅度必须适当，幅度过大，行政首长就很难面面俱到，结果往往浮于表面，难以深入了解具体问题；管理幅度过小，则直接影响下属的工作积极性。一般来说，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少，缩小管理幅度，则层次相应增多。•第四，完整统一的原则。即要求设置不同层级和部门的行政组织的时候，必须考虑机构之间的上下贯通、左右协调，步调一致的去实行总体目标。216、行政组织体系的构成原则•第五，指挥一致的原则。指挥一致原则是指由统一的上级机关对下属机关进行领导和协调。一般而言，指挥一致要求下级机关只能听一个上级机关指挥；上级机关不能越级指挥。•第六，权责统一原则。即行政组织中的行政人员应当既承担完成本职任务的职责，又享有开展工作需要的权力。226、行政组织体系的构成原则•第七，协调一致的原则。即在行政组织开展工作过程中正确处理上下左右的关系。•第八，依法行政的原则。即行政组织的设置必须按照一定的法律程序，各级政府机构的数量、性质、地位、编制以及行为规范等，都必须由法律予以规定，以保障行政组织的权威性。23二、行政组织的结构：纵向与横向•1、行政组织结构的涵义•行政组织的结构是指行政组织的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式。科学合理的组织结构，能够保证行政组织内的各个构成要素如人力、物力、财力等有一个最佳使用效率。行政组织的基本结构有纵向和横向两个方面。纵向结构是指行政组织的上下级关系，存在领导和被领导的关系；行政组织的同一层级之中不同部门，是互相协调的平等关系，称为行政组织的横向关系。241、行政组织结构的涵义•第一，行政组织的纵向结构。即行政组织的层次结构，又称为行政组织的层级制或直线制。是指各级政府上下级之间和每一级政府组成部门的上下级之间的主从关系和管理层次。我国从宏观上看，分为中央、省、市、县、乡五个层次。•纵向结构与管理幅度。管理层次与管理幅度的关系：一般来说，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少，缩小管理幅度，则层次相应增多。251、行政组织结构的涵义•第二，行政组织的横向结构。又称部门制或职能制，是指一个层次里的组织结构形式。行政组织的一个层次，有时也称为一级政府，它的横向结构，一般是以工作行政和管理权限分为若干平行部门。随着公共行政范围越来越广，内容愈来愈专业，一个部门很难适应管理，必须设立相应的专门管理部门。从功能的角度看，横向结构的部门可以分为四类：决策部门、执行部门、监督部门、反馈部门。262、行政组织的整体结构•所谓行政组织的整体结构，就是行政组织中的纵向结构和横向结构合在一起构成的行政组织的整体，形成层级职能制的基本结构模式。管理幅度和管理层次称为影响组织结构形态的两个关键因素。•第一，管理层次少而管理幅度宽的行政组织，其组织结构呈现扁平形态。•第二，管理层次多而管理幅度窄的行政组织，其组织结构呈现尖塔形态。273、我国行政组织的体制：直线职能制•行政组织中的纵向结构和横向结构相结合，是当代行政组织的特征之一。我国目前也是实行层级（直线）和部门（职能）相结合的组织体制。其主要特点有：•第一，以层级制为基础，在每一层级中设置若干职能部门。职能的划分主要根据工作的性质。•第二，对每一项行政职能，都设置多层管理部门。如国务院下设办公厅，办公厅下设局，局下设处等。28中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交部国防部教育部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家环境保护总局中国民用航空总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家体育总局国家统计局国家林业局国家食品药品监督管理局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室走进公共行政组织29我国行政组织直线职能体制存在的问题：•第一，纵向的行政层级过多；•第二，政府部门设置过多。例如郑州市在1998年为了加强对馒头市场的管理，市、区两级成立了“馒头生产管理办公室”，负责监管并对馒头企业颁发生产许可证。郑州市馒头办和区馒头办从成立的那天起，就都抓着馒头厂的命脉，拥有决定馒头厂生死的权力，那就是办理生产许可证。一位馒头生产者对记者说：“政府各相关部门都有，工商有工商局，卫生有卫生局，防疫有防疫站，又成立个馒头办，他们管的是啥呀？”30对我国行政组织直线部门制存在问题的对策第一，纵向上减少行政层次；第二，横向上精简机构。31三、行政组织体系中的中央与地方关系1、我国中央和地方关系的体制演变•第一，中央集权主导型的阶段：1949—1978。•第二，权力下放主导型的阶段：1979—至今322、决定我国中央和地方权责关系的因素•第一，国家结构因素，我国是多民族的单一制国家，决定了中央集权的必要性；•第二，政权组织原则是民主集中制，决定了行政管理过程中倾向于中央集权的管理模式；•第三，国家幅员辽阔，人口众多，决定了职能采取多级调控，分级管理；332、决定我国中央和地方权责关系的因素•第四，异质性的经济结构和文化结构，决定了必须加强中央权威；•第五，人民群众的文化素质和政治参与水平较低，•第六，政党在经过多年的战争之后获得政权；•第七，受苏联影响较大。343、科学划分中央和地方的权限•第一，关于事权的划分•第二，关于财权的划分351、行政组织变革的内涵：是指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化，对行政组织