第三章公共组织

1第三章公共组织一、公共组织的性质与结构二、非营利组织三、事业单位四、公共组织的变革2第三章公共组织本章教学目的公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。本章主要是对组织形态的公共管理主体——政府组织、非营利组织、准政府组织——及其变革进行阐述。本章的学习，要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。3本章学习的重点问题•公共组织的性质、特点与基本类型•公共组织的结构及其设计•我国事业单位及其管理体制的形成、存在问题与改革•科层制组织的特征、方法与面临的困境•公共组织变革的目标、内容与趋势4本章主要参考资料1．竹立家、李登祥编译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版。2．[美]麦克尔•巴泽雷著、孔宪遂等译：《突破科层制：政府管理的新愿景》，中国人民大学出版社，2002年版。3．[美]罗伯特•B•丹哈特著、扶松茂等译：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年版。4．[美]理查德•L•达夫特著、王凤彬等译：《组织理论与设计》，清华大学出版社，2003年版。5．[美]菲利普•J•库珀等著、王巧玲译：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，中国人民大学出版社，2006年版。6．[美]戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克著、谭功荣译：《摒弃科层制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年版。一、公共组织的性质与结构二、非营利组织三、事业单位四、公共组织的变革6一、公共组织的性质与结构（一）公共组织的内涵1.组织与公共组织（1）组织的含义：组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（2）公共组织的含义：公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。7公共组织的内涵2.公共组织的基本要素（1）物质要素第一，人员第二，经费第三，物资设备（2）精神要素第一，目标第二，责权结构第三，人际关系8公共组织的内涵3.公共组织的特征（1）以增进公共利益为目标（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性（3）公共组织受到高度的公共监督（4）公共组织的活动具有政治性（5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难（6）公共组织具有一定的独占性9（二）公共组织的结构1.公共组织的纵向结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层10公共组织的结构2.公共组织的横向结构（也称为部门化结构）（1）按业务性质分工（2）按管理程序分工（3）按管理对象分工3.公共组织的主要结构形式及其优缺点（1）直线制（2）职能制（3）直线职能制（4）矩阵制（三）公共组织管理1、公共组织管理内涵公共组织管理就是公共组织为了实现特定的目标，管理社会公共事务的活动过程。也就是以政府为核心的公共组织，为了实现公共利益最大化的目标，凭借公共权利，向社会提供公共物品或公共服务，履行公共管理职能，对关系到社会公众的生活质量和共同利益的社会公共事务进行调节控制的过程。内涵：第一，公共管理的主题是政府组织和其他社会组织形式；第二，公共组织管理的范围极其广泛；第三，公共组织管理的目的是服务社会公众，满足社会需求；第四，公共组织管理接受社会公众的监督。2、公共组织管理的内容第一，公共组织的决策第二，公共组织的领导第三，公共组织的沟通第四，公共组织的协调14（四）公共组织的类型1.政府组织（1）政府组织的含义：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府仅指国家行政机关。（2）政府组织的基本特点：①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；③政府组织有权支配和运用公共资源；④政府组织提供的产品是公共物品；⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。15公共组织的类型2.非营利组织（1）美国约翰.霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的定义：认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的组织才是非营利性组织。（2）我国学者对非营利组织的界定：不以营利为目的，由志愿人员组成的、实现自我管理的、具有独立、公共和民间行为，为社会提供公共服务的社会组织。（3）非营利组织的含义非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。公共组织的类型3.准政府组织准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。17二、非营利组织（一）非营利组织的特征与分类1.非营利组织的特征（1）沙拉蒙（Salamon）的观点非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性组织。莎拉蒙(Salamon)和安黑尔(Anheier)认为非营利组织具有正式组织性、民间性、非利润导向性、自主管理性、自愿性和公共性的特点。非营利组织通常也被称为非政府部门、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。它不是为积聚私人财富而是为满足公众需要而成立的组织，它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织盈利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大组织目标的公益项目。2、分类从国际上通行的标准来看，非营利组织可分为宗教性组织、社会性组织、文化性组织、学术性组织、保护性组织、政治性组织、慈善性组织和社会运动组织。我国非营利组织的主要类型我国的非营利组织可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织.民办的非营利组织包括：慈善机构、社会福利机构、文化教育事业、财团机构、各种团体.21非营利组织（二）非营利组织是公共管理主体的必要组成部分1.非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者2.非营利组织能提高公共物品的供给效率3.非营利组织能较好地满足社会多元化的需求4.非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求22非营利组织（三）当代中国公共管理中的非营利组织1.我国非营利组织的兴起2.我国非营利组织发展存在的问题（1）非营利组织自身存在的问题：一是身份不清；二是缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。（2）由与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题：一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视监督的现象；二是法制薄弱，法制不完善。23非营利组织（三）当代中国公共管理中的非营利组织3.我国非营利组织改革发展的基本取向（1）大力培育非营利组织：第一，在社会领域推进“政社分开”改革；第二，重点在资金方面进行必要的资助。（2）加强对非营利组织的监督管理：第一，逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法律法规；第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化、服务质量、政府资金使用进行监督。24三、事业单位（一）事业单位的含义与特征1.事业单位的含义：事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。2.事业单位的基本特征（1）事业单位活动的非经济性和政治性（2）事业由政府主办并主管（3）事业单位经费由公共财政供给（4）整个事业单位系统具有行政性天价住院费案例分析：一、问题1、医疗体制改革中“过度市场化”的错误。2、医护人员道德教育的松懈。3、医院自身的管理问题二、启示1、要坚决纠正损害群众利益的不正之风。2、要严格医疗服务收费管理和监督。3、严格禁止医疗机构收费与个人分配直接挂钩。4、严格执行病历管理有关规定。5、进一步强化医院院长的管理责任。问题1、本案例暴露了公共卫生管理事业存在的哪些问题？试分析这些问题的形成原因。2、应当怎样规范医护人员的职业道德？3、我国医疗体制改革应该采取怎样的方法和措施？查找资料：1、查找我国正在进行的医疗体制改革方案。指导思想、改革的主要内容、利弊分析。你认为还可以怎样做更适合我国国情？2、农民如何看待新型农村合作医疗？问题：第一，与旧的医疗合作体系相比，新农村医疗合作体系有哪些优越之处？第二，农民对新农村医疗合作体系的不满主要表现在哪些方面？第三，政府应该如何更快更好的实施和贯彻新农村医疗合作体系？教育八大潜规则查找：1、公共教育资源包括哪些主要的内容？2、教育产业化的含义和弊端及其改革的方向。3、基础教育资源如何分布均衡和最有效的利用？4、教育贪污为何频频发生？30四、公共组织的变革（一）科层制组织与反思1.科层制组织的基本特征（1）专门化（2）等级制（3）规则化（4）非人格化（5）技术化（6）公、私分明化31科层制组织与反思2.科层制方法的主要内容（1）组织标准化（2）工作秩序化（3）管理规范化32公共组织变革科层制组织与反思3.传统科层制组织的缺陷与困境（1）传统科层制组织的缺陷（2）传统科层制组织面临的困境第一，组织环境的困境第二，组织结构上的困境第三，组织方式上的困境33公共组织变革（二）公共组织变革的目标与内容1.公共组织变革的目标（1）提高公共组织适应环境的能力（2）提高公共组织自身的稳定性、协调性（3）提高公共组织的工作绩效34公共组织变革（二）公共组织变革的目标与内容2.公共组织变革的内容（1）组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层级的变革。（2）公共组织权力关系变革：一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。35公共组织变革2.公共组织变革的内容（3）技术变革：主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现“一站式”的管理与服务。（4）产品和服务变革：基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。公共组织变革2.公共组织变革的内容（5）人力资源变革：第一，投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规(routines)；第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。公共组织变革3.公共组织变革的趋势公共组织变革越来越表现出以下的发展趋势：一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会服务职能。