第三章行政组织结构

2019/9/1012019/9/102列宁——给我一个革命家的组织（布尔什维克），就能把俄国翻转过来。2019/9/103组织化的社会(OrganizationSociety)不仅是20世纪社会最大的特征,也是未来社会运作的主要形态.---------管理学之父彼得·杜拉克(PeterF.Ducker)2019/9/104第三章行政组织结构行政组织结构：是指公共组织内部各要素的排列组合形式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系。本章所要研究的行政组织结构就是研究行政组织成员如何按照组织目标的要求，结成一定的权责分工关系。科层组织是现代组织结构的主导形式，绝大多数组织以“科层组织”为基础。2019/9/105CompanyLogo行政组织结构的功能3、行政组织结构是提高行政效率的前提条件4、行政组织结构是推动公共行政发展的物质基础1、组织结构能有效地促使行政职能目标的实现2、组织结构有利于保持行政人员的工作热情，调动其主动性和积极性5、行政组织结构能促使保持良好的沟通关系2019/9/106第一节公共组织结构内容一、管理层次和管理幅度1.管理层次行政组织内部纵向划分的等级数。高层、中层、基层2.管理幅度上级管理者或组织有效管理的下级人员或单位部门的数目。工作越复杂，管理幅度越宽。3.在一定规模的组织内，管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；反之亦然。2019/9/107管理层次多、幅度小的组织结构——尖形结构优点：层次分明；权力集中；分工明确；行动一致。缺点：信息失真；政策变形；工作僵化。2019/9/108管理层次少、幅度大的组织结构——扁形结构优点：管理层次少；信息传递快；自主权多。缺点：组织松散；集体行动难。2019/9/109二、影响管理层次与管理幅度之间关系的主要因素：（1）行政组织工作任务的性质（2）工作内容的难易程度和近似程度（3）行政组织成员的素质水平（4）领导者素质的高低（5）组织文化的凝聚力（6）管理信息系统和技术的先进程度2019/9/1010CompanyLogo管理幅度的大小取决于管理者及其下属的基本情况组织的制度建设水平助手的帮助组织变革速度工作的难易复杂程度工作的重复性和同质性程度高低部属的能力与集中化程度计划的确定性程度空间距离远近信息沟通方式2019/9/1011直线式结构职能制结构直线—职能制结构矩阵式结构第二节公共组织结构的类型2019/9/1012公共组织直线结构职能结构直线—职能结构矩阵结构2019/9/1013直线式结构市长县长县长乡长乡长乡长乡长公共组织结构类型展示2019/9/1014特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命令按照垂直方向自上而下逐级传达。优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。缺点：缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响，难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的组织。直线式结构2019/9/1015职能式结构省长厅长厅长县长县长县长2019/9/1016职能式结构特点：在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的指示又要服从行政主管的指挥。优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地配合,缺乏整体观念,各自为政。适用范围：实践中应用较少。2019/9/1017直线－职能式结构校长人事处教务处法学院工商管理学院人文与公共管理学院2019/9/1018特点：以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门管理的有机结合。优点：综合了两种结构形式的优点。缺点：随着现代科技的进步，社会分工更为复杂多样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾。适用范围：目前各国政府基本采用这种结构形式。直线－职能式结构2019/9/1019事业部式结构总经理职能部门职能部门事业部事业部事业部职能部门职能部门工厂工厂职能部门职能部门工厂工厂2019/9/1020事业部式结构特点：大权独揽、小权分散、集中决策，分散经营。事业部是分权化单位，具有相对独立的自主权。优点：提高管理的灵活性和适应性，有利于组织高层领导摆脱具体的日常事务，有利于集中精力进行战略研究和长远规划；有利于组织专业化发展，提高管理效率，有利于培养高级管理人才。缺点：机构重叠，管理人员增加，造成资源浪费；各事业部独立经营，各事业部间进行人员交换较困难，相互支援较差；各事业部领导往往从本部门利益出发，易滋长本位主义倾向。适用范围：规模较大，且经营领域分散的企业集团2019/9/1021矩阵式结构项目小组高层领导L4职能部门职能部门职能部门职能部门项目小组项目小组2019/9/1022矩阵式结构特点：将纵向与横向结合起来，形成纵横两项管理系统。组织成员既接受职能部门的指挥，又受项目负责人的统帅，受双重领导。优点：既有利于集中领导又有利于各专业相互配合，取长补短：纵向的结构有利于集中各管理层级的人员进行协调，横向的结构可以将并列的职能部门结合起来。缺点：容易出现行政层级上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，导致指挥和协调上的困难。这种组织结构具有临时性的特点，容易导致人心不稳。适用范围：需要集中各方面专业人员完成的工作项目,或者临时性任务。2019/9/1023委员会组织结构委员会单位主管执行机构单位主管经办人员经办人员经办人员经办人员2019/9/1024委员会式组织结构在公共组织中，委员会是一种有两个以上的人组成的行使组织最高决策权的集体，委员会式组织结构突出了集体领导管理的特征。优点是有利于集思广益，综合各种意见，提高决策效率；代表各方利益，协调各种职能，加强各部门间的合作；防止权力过分集中于一个单位或一个人手中。如果运用不当，委员会式结构也会产生缺陷：委员会是集体决策，决策成本较高；委员会采取的是集体负责制，责任难以落实到每个人身上，权力和责任相分离。委员会制组织结构不是一种新的组织形式，在人类社会的早期就已经存在这种组织形式，但它的广泛运用是20世纪之后，并且在20世纪之后它又有新的发展形式，如董事会式、理事会式、基金会式等组织结构。2019/9/10252019/9/10262019/9/10272019/9/10282019/9/10292019/9/1030CompanyLogo行政组织结构的无效组织结构无法适应内外部环境，不能再满足组织的需要，即为组织结构的无效•过多的对立性冲突表现一表现二表现三•决策迟缓或质量不高•组织不能创造性地对环境的变化作出反应2019/9/1031合理行政组织结构的标准一、任务与组织平衡，即组织机构与组织功能、组织目标相一致。二、各个组织、人员之间按比例配置。整个行政组织工作应该是互相衔接，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。三、分工明确，合作良好。分工要明确、清楚、尽量做到专业化，同时，分工要有利于合作。四、适应性强，具有弹性。组织是个开放的系统，特别是科学技术非常发达的现代，行政组织则更是一个开放的国际大系统，这就要求，组织必须具有适应环境的弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标准。2019/9/1032我国政府组织的结构1、纵向结构（层次结构）反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。两级制。直辖市——区三级制。直辖市——区——乡、镇；直辖市——县——乡、镇；省、自治区——地级市——区；省、自治区——县、县级市——乡、镇四级制。省、自治区——地级市——县——乡、镇；省、自治区——地级市——区——乡、镇；省、自治区——自治州——县级市——区；省、自治区——自治州——县级市——乡、镇2019/9/10332、横向结构（分部结构）反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统等。按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、军队转业干部安置办公室等。按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、国家机械工业局、国家纺织工业局等。2019/9/1034第三节行政组织结构设计一、行政组织结构设计的概念行政组织结构设计是指对行政组织的构成要素进行合理的排列组合，使各要素之间形成有序的、清晰的关系，把组织的任务、权力和责任进行有效安排的活动。其着眼点是确定人员在行政组织中的位置，即机构设置和人员配置，做到因事设职、因职配人，人尽其才。2019/9/1035二、行政组织设计的基本原则1、公益目标原则2、法制原则3、效率原则4、人本主义原则5、适应环境原则6、利于科学决策原则7、统一平衡原则8、精简原则2019/9/1036分粥有七个人曾经住在一起，每天分一大桶粥。要命的是，粥每天都是不够的。一开始，他们抓阄决定谁来分粥，每天轮一个。于是乎每周下来，他们只有一天是饱的，就是自己分粥的那一天。后来他们开始推选出一个道德高尚的人出来分粥。强权就会产生腐败，大家开始挖空心思去讨好他，贿赂他，搞得整个小团体乌烟瘴气。然后大家开始组成三人的分粥委员会及四人的评选委员会，互相攻击扯皮下来，粥吃到嘴里全是凉的。最后想出来一个方法：轮流分粥，但分粥的人要等其它人都挑完后拿剩下的最后一碗。为了不让自己吃到最少的，每人都尽量分得平均，就算不平，也只能认了。大家快快乐乐，和和气气，日子越过越好。2019/9/1037同样是七个人，不同的分配制度，就会有不同的风气。所以一个单位如果有不好的工作习气，一定是机制问题,一定是没有完全公平公正公开，没有严格的奖勤罚懒。如何制订这样一个制度，是每个领导需要考虑的问题。好的制度使好人干好事，坏人也干好事；坏的制度使好人干坏事，坏人还干坏事；2019/9/1038三、行政组织设计的基本内容1、组织战略目标的确定2、管理幅度和管理层次的设计3、组织职能设计4、组织部门设计5、组织职位设计6、组织职权设计2019/9/1039MG2-10组织目标组织职能组织机构职位职务人员2019/9/1040四、行政组织设计的内容和程序确定行政组织目标和基本职能配置相应的职位、机构和人员划分管理层次和管理幅度建立行政组织规范2019/9/1041第三节行政组织的变革一、官僚制（科层制）的基本特征马克斯﹒韦伯的官僚制理论官僚制，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，同时指的是政府的组织机构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计。它的宗旨是注重行政管理的效率、严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍。2019/9/1042一、科层制的基本特征(1)规范化：正式建立的持久而统一的规则系统。(2)分工：有明确职权范围的行政机构。(3)等级化：组织结构内部具有确定的权力职位层次，形成严密的指挥系统。(4)考试录用：所有人员都经过培训、教育或正式考试的技术资格选拔。（5）管理职业化：管理人员从进入，到任职过程及其退出都有相应的制度规范。薪金根据“地位”、职责（“等级”）而定，能够依靠这一职业生存。(6)非人格化：“依法行政”、公私分明，“政治中立”。（7）书面化：文书和档案管理。2019/9/1043美国学者库珀说：“在确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面，官僚制是最好的组织形式。同时它也是一种适于把政治因素和人为因素对组织决策的影响降到最低的组织形式。”“除此之外，官