第二章非政府组织的理论基础

主讲：彭珊公共管理学院副教授Tel:13608576564E-mail：35896957qq.com非政府组织管理第二章非政府组织的理论基础[学习内容]一、公民社会理论和治理理论二、市场失灵理论、政府失灵理论和志愿失灵理论三、新制度经济学和自治组织理论一、公民社会理论和治理理论公民社会理论概念引入：公民社会（civilsociety）——一种理论假说（洛克《政府论》）。它是独立于国家之外的，基于个人主义基础上的，由公民自愿结合和互动的公共领域。包括了四个基本的机构性要素：私人领域、志愿性社团、公共领域、社会运动。一、NGO研究所依据的公共领域理论古希腊就存在强大的公共领域。在高度发达的古希腊城邦里，自由公民所共有的公共领域和每个人所特有的私人领域之间泾渭分明。二、公共领域的历史在西方的中世纪时代，公共领域表现为代表性公共领域。代表性公共领域的出现和发展与个人的一些特殊标志相关：如权力象征物(徽章、武器)，生活习性(衣着、发型)，行为；举止(问候形式、手势)以及修饰方式(称呼形式、整个正规用语)。随着工业革命和资产阶级革命的深入，现代意义上的公共领域产生了，这就是资产阶级的公共领域。各种公共交往场所如咖啡厅，酒吧的产生，公共媒体的兴盛是现代公共领域产生的直接原因。公共领域的核心机制是由非国家和非经济的力量在自愿基础上形成的组织。二、市场失灵理论、政府失灵理论和志愿失灵理论市场失灵理论表现：[MarketFailure]1、外部性2、垄断3、分配不公平4、宏观经济不稳定5、信息不对称概念：[MarketFailure]——市场机制在解决资源配置方面的无效率或低效率。外部经济情况下造成的“搭便车”现象——某人不进行购买而消费某种物品。私人物品不存在搭便车问题，但公共物品则会存在搭便车问题。所以，市场机制不可能自发产生公共物品的供给由于存在搭便车问题，公共物品只能由政府供给。政府通过征税的办法解决对公共物品只消费不购买的搭便车问题。但也可能导致一部分人对公共物品只购买而不消费。搭便车现象严重造成公共产品的供应不足或停止供应。政府失灵理论概念：是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。具体地说，政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高昂；其三，干预活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。形成的原因：1．政府机构低效率。2、公共政策失效3、政府的内部性4、寻租5、行政职能定位不当志愿失灵理论概念：【Voluntaryfailure】非政府组织因其内在的局限性，在以筹款志愿为基础而建立的非政府组织中无法单靠自己的力量推进慈善和公益事业时，便诞生了志愿失灵。形成的原因：1．慈善不足2、慈善组织的特殊主义3、慈善组织的家长式作风4、慈善组织的业余性志愿失灵的应对措施承认非政府组织的志愿失灵，并没有削弱非政府组织存在的必要性，萨拉蒙认为非政府组织的短处正好是政府的长处，而政府的短处正好是非政府组织长处。他们之间是相互依赖的。非政府组织应该作为最初提供公共服务的制度安排，只有在非政府组织提供服务不足的情况下，政府才需进一步发挥作用。据此，他提出了一个“委托政府”理论，政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非营利性组织来承担，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。政府通过一部分职能下放，达到节约成本的目的，尽管政府需要订立合约进行监督，但是这些都低于直接提供公共服务的成本，同时这种合作可以适应地方各种需求，避开庞大的官僚系统。如果某些公共产品不是由政府独家提供，而是由政府和非政府组织共同提供，并且在它们之间建立起一种平等的竞争关系，那么肯定会促使它们提高生产效率，扩大消费者的选择机会和效用。三、新制度经济学和自治组织理论“公地悲剧”公地悲剧在英国是和“圈地运动”联系在一起的。15，16世纪的英国，草地、森林、沼泽等都属于公共用地，耕地虽然有主人，但是庄稼收割完以后，也要把栅栏拆除，敞开作为公共牧场。由于英国对外贸易的发展，养羊业飞速发展，于是大量羊群进入公共草场。不久，土地开始退化，“公地悲剧”出现了。于是一些贵族通过暴力手段非法获得土地，开始用围栏将公共用地圈起来，据为己有，这就是我们历史书中学到的臭名卓著的“圈地运动”。“圈地运动”使大批的农民和牧民失去了维持生计的土地，历史书中称之为血淋淋的“羊吃人”事件。囚徒困境1950年，由就职于兰德公司的梅里尔·弗勒德（MerrillFlood）和梅尔文·德雷希尔（MelvinDresher）拟定出相关困境的理论，后来由顾问艾伯特·塔克（AlbertTucker）以囚徒方式阐述，并命名为“囚徒困境”。经典的囚徒困境如下：警方逮捕甲、乙两名嫌疑犯，但没有足够证据指控二人入罪。于是警方分开囚禁嫌疑犯，分别和二人见面，并向双方提供以下相同的选择：若一人认罪并作证检控对方（相关术语称“背叛”对方），而对方保持沉默，此人将即时获释，沉默者将判监10年。若二人都保持沉默（相关术语称互相“合作”），则二人同样判监1年。若二人都互相检举（相关术语称互相“背叛”），则二人同样判监8年。概述如下：甲沉默甲认罪乙沉默二人同服刑1年乙服刑10年，甲即时获释乙认罪甲服刑10年,乙即时获释二人同服刑8年军事或政治学例子：军备竞赛在政治学中，两国之间的军备竞赛可以用囚徒困境来描述。两国都可以声称有两种选择：增加军备（背叛）、或是达成削减武器协议（合作）。两国都无法肯定对方会遵守协议，因此两国最终会倾向增加军备。似乎自相矛盾的是，虽然增加军备会是两国的“理性”行为，但结果却显得“非理性”（例如会对经济造成都有损坏等）。这可视作遏制理论的推论，就是以强大的军事力量来遏制对方的进攻，以达到和平。经济学例子：关税战两个国家，在关税上可以有以两个选择:提高关税，以保护自己的商品。（背叛）与对方达成关税协定，降低关税以利各自商品流通。（合作）当一国因某些因素不遵守关税协定，独自提高关税（背叛），另一国也会作出同样反应（亦背叛），这就引发了关税战，两国的商品失去了对方的市场，对本身经济也造成损害（共同背叛的结果）。然后二国又重新达成关税协定。（重复博弈的结果是将发现共同合作利益最大。）商业例子：广告战商业活动中亦会出现各种囚徒困境例子。以广告竞争为例。两个公司互相竞争，二公司的广告互相影响，即一公司的广告较被顾客接受则会夺取对方的部分收入。但若二者同时期发出质量类似的广告，收入增加很少但成本增加。但若不提高广告质量，生意又会被对方夺走。此二公司可以有二选择：1、互相达成协议，减少广告的开支。（合作）2、增加广告开支，设法提升广告的质量，压倒对方。（背叛）若二公司不信任对方，无法合作，背叛成为支配性策略时，二公司将陷入广告战，而广告成本的增加损害了二公司的收益，这就是陷入囚徒困境。在现实中，要二互相竞争的公司达成合作协议是较为困难的，多数都会陷入囚徒困境中。第三章国外非政府组织的发展及其作用[学习内容]1、国外非政府组织的产生、发展及作用；2、主要国家（地区）的非政府组织；3、国际性的非政府组织；一、国外非政府组织的产生与发展第一次世界大战前后的非政府组织二战前后的非政府组织1980年代之后的非政府组织1.一战前后的非政府组织①具有浓厚的宗教的慈善特征；②主要从事人道主义活动或者自愿性的活动。③资金来源主要依靠社会募捐；④这类组织往往是完全脱离政治纷争，强调独立、和平和中立；2.二战前后的非政府组织①反对战争，维护世界和平；②关注人权与发展；③资金来源固定化，并获得国家的税收支持，随着个人捐赠免税入法，富豪纷纷热心于慈善事业；④资金投入的主要方式为兴办各种公共事业；（学校、孤儿院、医院）⑤基金会的法人管理模式成为主要趋势。3.1980年代以后的非政府组织①自发性的公民组织成为主流；②活动和形式更加丰富，关注的问题也更加长远；③资金来源多样性；（政府、社会、企业、个人）④非政府组织的不仅筹募资金，而且还通过市场进行资本运作，对社会分配产生广泛影响。西方国家非政府组织在公共治理中的作用纵向传统范式：冲突的对手关系西方非政府组织治理范式：合作方式与政府的关系合作互补关系横向补充关系（美国）对抗关系美国是建立政府与环保NGO的战略伙伴关系类型之一。其特点是NGO与政府的关系十分密切，NGO的主要花费来源于慈善捐赠和缴款、收费、投资收入等。目前，美国有上万个环保NGO，其中10个最大组织的成员有720万人。西方国家非政府组织在公共治理中积极作用1、NGO是西方社会一支重要的经济力量。2、NGO可以帮助解决西方社会面临的一系列社会问题。3、NGO成为公民社会的活动平台4、NGO具有强化社会监督职能和推动良政建设的作用。5、NGO主张和推行的社会公益作为平衡器，可以减缓贫富悬殊、分化可能引起的社会动荡。9/10/201926二、主要国家（地区）的非政府组织美国英国台湾9/10/2019271.美国的非政府组织状况美国的非政府组织发展有200多年的发展史,目前的规模达到近200万个。非政府组织一般包括：社会服务型组织和基金会非政府组织渗透在美国人的生活中，由于政府不直接提供公益性的公共服务，因此，人们的衣食住行很大程度上都依靠非政府组织。如：房产经纪人协会、美国心脏协会、糖尿病协会、全国学校食品服务协会等等。9/10/201928（1）美国非政府组织的构成直接从事公共服务的NGO；专门以资金形式支持公共服务的NGO；9/10/201929NGO的筹款与运作机制面向公众筹款，再将筹款用于公共事业，成为非政府组织的重要职能。因此，NGO的筹款能力成为衡量NGO组织效率的基础，同时也是衡量社会声誉的重要标准。9/10/201930（2）美国对非政府组织的管理法律保障与监督；政府的监管与资助；社会的监督；美国的非政府组织管理采取放宽准入限制制度。9/10/201931A法律监督NGO的繁荣体现了美国宪法意义上的人身自由。在美国的宪政体制中，存在着某种能对结社自由的缺位起弥补作用的替代权利，从而为美国非政府组织的发展提供宪法保障。这种替代权利，即宪法第一修正案所保障的表达自由，使公民结社具有了法律保障。9/10/201932没有统一的NGO管理法律①美国没有专门的民间组织管理法律，适用的法律有宪法、税法、商法和公司法等。②税法是美国对NGO进行宏观管理的重要手段。美国税法规定，任何民间组织只要经营与该组织的慈善事业无关的活动，就必须按照公司所得税法照章纳税。③不同的NGO有不同的纳税待遇；④美国各州也有自己的有关非政府组织的法律规定。9/10/201933非政府组织的免税待遇①非政府组织注册以后必须向联邦税务总局递交免税申请书，并经过严格审核。②私人性质的基金会必须把当年资产（基金、不动产、投资收入和利息）的5%用于慈善捐款，并对其当年投资纯收入征收1%的税。公共筹款机构不仅没有上述限制，还可以将筹款总额的20%用于支付成本。③严格审查与非营利无关联的活动，且必须对相关收入照章纳税。9/10/201934地方性的法律规定根据纽约州法律，任何组织如果打算向公众募款，必须通过一次“公众支持测验”，要求至少三分之一的资金来自公众，并规定个人捐款不得高于2%，以保证民间基金的公共性，限制非政府组织被少数人所控制。9/10/201935美国的基金会美国的基金会是NGO的主要形式，其中基金会主要：①包括私人基金会②企业基金会③项目基金会④社区基金会其资金主要通过私募，政府主要提供税收政策保护。9/10/201936基金会的分类与功能私人基金会企业基金会项目基金会社区基金会资金来源个人捐款（无限制）企业捐赠或划拨政府、社会、企业、个人个人（有限比例）服